Конституция по процедуре ad hoc

Yurpractika.com

02.01.07

Ирина ГОНЧАР

О возможности и целесообразности отмены «конституционной реформы»

Небезызвестный Закон Украины «О вне­сении изменений в Конституцию Украины» (Закон об изменениях), принятый Верховным Советом Украины 8 декабря 2004 года, вступление в силу которого происходило по частям — сначала с 1 января 2006 года, затем с 25 мая, вот уже более двух лет является предметом дискуссий в политических и юридических кругах. И если в первый год (после принятия, но до вступления в силу) эти дискуссии касались возможных политических последствий, которые могли каким-либо образом повлиять на расстановку реальных сил политиков, то за второй год (когда изменения начали действовать) общественности стало ясно, что больше надо было остерегаться возможных юридических проблем. Они-то, порождаемые неточностями в формулировках обновленного Основного Закона, несогласованностью терминологии и нечеткостью распределения компетенции государственных органов, и стали причиной большинства нынешних проблем в государстве.

Безусловно, многие юристы, невзирая на политическую ориентацию, согласятся, что жить по Конституции в ее нынешней редакции долго нельзя. Ее просто необходимо менять. Но каким образом — это вопрос, скорее, ко все тем же политикам, за которыми остается последнее слово в решении судьбы Основного Закона страны. Именно политики, а не юристы и судебные органы, которые в данной ситуации могут выступить лишь добрыми советчиками, которые с учетом профессиональной точки зрения могут сказать, насколько механизм, предлагаемый к внедрению, сможет обес­печить стоящие перед ним цели.

Ныне в обществе также часто поднимается вопрос о необходимости отмены проведенной «конституционной реформы» (кавычки применены сознательно, так как изменения в Конституцию, конечно, были внесены, но действительно конституционной реформой их назвать сложно) и механизмах осуществления такой отмены. К слову, согласно теории государства, существуют три вида республиканской формы правления — парламентская, президентская и смешанная. Так что говорить об изменениях формы правления на Украине в результате изменений согласно Закону нет оснований. Все, что произошло — перераспределение полномочий между органами власти в пределах смешанной формы правления. Да и, собственно, процесс перераспределения тяжело назвать завершенным, поскольку со вступлением в силу этих изменений пределы полномочий высших органов власти стали еще более размытыми, а значит, будет возникать больше споров относительно их реализации.

Закон тоже должен приниматься рro ut de lege (лат. — законным путем)

Известная правовая аксиома гласит, что закон принимается с расчетом на его добросовестное исполнение. Наверное, потому, что отечественные законотворцы, разрабатывающие основные правовые акты государства, учитывают эту аксиому, но не учитывают особенности национальных традиций, во многих актах задекларированы те или иные правила, но не указано, что будет в случае их нарушения. Свидетельством тому — процедура приведения к присяге судей Конституционного Суда Украины согласно положениям статьи 17 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины», порядок назначения членов многих органов — Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей Украины. В результате подобной неурегулированности, несмотря на установленные сроки, в которые вакансии должны быть заняты, эти органы часто работают в неполном составе.

Заложником неурегулированности института конституционной ответственности высших государственных органов стал и Основной Закон. Так, с нарушением процедуры в него были внесены изменения, которые уже вступили в силу и стали его неотъемлемой частью. В итоге ныне Украина живет по Конституции, принятой с нарушениями. А нарушения вовсе не покрыты завесой тайны и вполне очевидны.

Во-первых, принятые изменения противоречат требованиям Временного регламента Верховного Совета Украины (действовавшего на момент принятия Закона об изменениях), в котором указано, что законы о внесении изменений в Конституцию Украины не могут приниматься путем пакетного голосования. А ведь 8 декабря 2004 года состоялось голосование относительно принятия двух законопроектов одновременно: Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» и Закона «О специальном порядке проведения повторного голосования 26 декабря 2004 года».

Второе нарушение, о котором стоит указать, изложено в особом мнении судьи Конституционного Суда Украины Владимира Шаповала к заключению Конституционного Суда Украины № 2-в/2004 по делу относительно соответствия проекта Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины. Как подтверждается в самом заключении, в апреле 2004 года на рассмотрении парламента находился еще один проект изменений в Конституцию, но не был принят. Как указано в упомянутом особом мнении судьи Шаповала, сравнительный анализ двух законопроектов свидетельствует: реальное различие между ними только в том, что в законопроект, вскоре принятый как Закон об изменениях, включены заключительные и переходные положения, в то время как содержательных отличий между статьями законопроектов нет. Следовательно, как этого требует часть первая статьи 158 Основного Закона, Закон об изменениях мог быть принят Верховным Советом Украины не ранее апреля 2005 года.

Аналогичные выводы содержатся и в особом мнении к этому же заключению судьи Конституционного Суда Украины Николая Савенко.

Третье нарушение — это противоречие не только статье 159 Конституции Украины, но и решению Конституционного Суда Украины от 9 июня 1998 года по делу об официальном толковании положений части второй статьи 158 и статьи 159 Конституции Украины, согласно которым законопроект о внесении изменений в Конституцию может быть принят только при наличии положительного заключения Конституционного Суда. Если после предоставления такого заключения в текст законопроекта были внесены поправки, он вновь подлежит проверке Конституционным Судом, даже если эти поправки будут заключаться в исправлении грамматических ошибок. Тем не менее принятый Закон об изменениях не соответствует тексту законопроекта № 4180, на который Конституционный Суд давал свое заключение.

Quaelibet jurisdiction cancellos suos habet (лат. — любая юрисдикция имеет свои пределы)

Вспоминая вышеуказанные и другие процедурные нарушения, многие политики и юристы ныне твердят о необходимости отмены изменений, внесенных в Конституцию. В частности, они предлагают подать конституционное представление о признании неконституционными положений Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины». Однако этот Закон уже вступил в силу и стал неотъемлемой часть Основного Закона, а значит, признание его неконституционным выглядит абсурдным. Ведь все в той же Конституции установлено (статья 150), что Конституционный Суд имеет право рассматривать вопросы о соответствии Конституции Украины законов и других правовых актов Верховного Совета Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины и правовых актов Верховного Совета Автономной Республики Крым, давать официальное толкование Конституции и законов Украины. Как видим, нигде право КСУ рассматривать вопросы относительно соответствия Основному Закону его же положений не предусмот­рено. А согласно части второй статьи 19 Конституции, «органы государственной власти… обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины». При этом считать полномочия КСУ относительно принятия решения по поводу конституционности законов распространяющимися и на законы о внесении изменений в Основной Закон будет ошибкой. Ведь не зря при разработке Конституции для такого вида законов был определен особый порядок принятия. И, наверное, именно потому было установлено, что заключение Конституционного Суда относительно того, соответствует ли такой закон требованиям Конституции, должно предшествовать его принятию.

Но даже без вышеуказанного в настоящий момент Конституционный Суд не сможет принять в производство соответствующее представление, поскольку 4 августа 2006 года Верховный Совет Украины принял Закон Украины «О внесении изменений в «Заключительные и переходные положения» Закона Украины «О Конституционном Суде Украины», согласно которому полномочия КСУ не распространяются на законы о внесении изменений в Конституцию Украины, вступившие в силу.

Таким образом, исходя из положений действующего законодательства, соображений разумности, представляется невозможным, что КСУ будет «проверять » на предмет конституционности положения Закона об изменениях после его принятия и вступления в силу. КСУ может только подтвердить, что Закон об изменениях принят с нарушениями, но в связи с этим изменения своей силы не утратят.

Взять ответственность на себя

Английский термин legitimate может быть переведен на русский язык как «законный» и как «узаконенный» — хоть и не соответствующий требованиям законодательства, но принятый в качестве законного в силу общего признания. Но в том, что касается изменений Основного Закона государства, компромиссы вряд ли возможны. Более того, достаточно большая часть украинского сообщества не признает изменения в Конституцию легитимными. Вот потому такие изменения нельзя назвать ни законными, ни узаконенными, а значит, необходимо либо отменять их, либо изменять.

Но, как было установлено выше, Конституционный Суд Украины, даже несмот­ря на то, что является органом конституционной юрисдикции, не компетентен признать неконституционным положения Закона об изменениях. Следовательно, остается только один орган, который может принять такое решение.

Это, собственно, Верховный Совет Украины, который может волевым решением признать, что нарушения при принятии Закона об изменениях были допущены, и «добровольно» же признать утратившим силу Закон об изменениях. А поскольку упомянутый Закон принимал Верховный Совет IV созыва, то парламент в нынешнем составе вправе «вернуть» Конституции прежнюю редакцию. Хотя такой шаг со стороны Верховного Совета Украины маловероятен.

Еще один вариант выхода из ныне сложившейся ситуации — закрыв глаза на допущенную ошибку, как можно быстрее разработать новые изменения в Основной Закон с тем, чтобы согласовать его содержание, устранить появившиеся и проявившиеся пробелы и коллизии и получить в итоге действительно основной, основоположный закон, который в первую очередь станет правовой основой развития государства, а не политическим инструментом в руках отдельных заинтересованных лиц. Впрочем, многие согласятся, что процессы совершенствования Конституции и отмены незаконно принятых изменений хоть и тесно связаны между собой, но все-таки независимы.

Не так страшен черт, как его рисуют (народная пословица)

Относительно необходимости дальнейшего совершенствования Основного Закона споров практически не ­возникает. Дискуссионным остается лишь вопрос, будет ли это новая ­редакция Конституции, новая Конституция или только «точечные» изменения.

Изменения путем принятия соответствующих законов о внесении изменений в Конституцию Украины урегулированы Основным Законом (хотя, как свидетельствует практика, на это при политической воле можно закрыть глаза), равно как и изложение текста в новой редакции. Так, согласно правилам законодательной техники, изложение того или иного акта в новой редакции осуществляется исключительно путем внесения изменений в этот акт. А значит, новая редакция должна будет пройти процедуру, описанную в разделе ХІІІ Конституции. Причем, поскольку новая редакция этого акта затронет и «защищенные» разделы — І «Общие основы», ІІІ «Выборы. Референдум» и ХІІІ «Внесение изменений в Конституцию Украины», — то процедура принятия таких изменений будет усложнена необходимостью проведения всеукраинского референдума, и повторного подтверждения парламентом на следующей сессии, и — в случае непрохождения такого законопроекта — невозможностью изменить эти разделы, пока не начнет работу парламент следующего созыва.

Что касается принятия новой Конституции, то, безусловно, что этот процесс не требует ни заключений со стороны Конституционного Суда, ни референдума. Хотя в таком случае под угрозу могут быть поставлены те положения действующей ныне Конституции, которые на протяжении уже более 10 лет регулировали правоотношения в государстве. Тем не менее можно смело утверждать, что таких положений — не более половины. И опасения заявляющих о сокращении гарантированных прав граждан безосновательны. Ведь и сейчас ряд положений второго раздела Конституции остаются простой декларацией. Например, это право на жилье (статья 47), право на достаточный уровень жизни (статья 48), право на охрану здоровья (статья 49), право на безопасные жизнь, здоровье и окружающую среду (статья 50) и др. И защитить эти права в суде не всегда представляется возможным.

Поэтому, если новая конституция будет разработана юристами-профессионалами, а не политиками для решения сиюминутных проблем, то ничего негативного это государству не сулит.

Что открывается за горизонтом?

В любом случае разрешение вопросов и отмены Закона об изменениях, и глобального совершенствования Конституции требует много времени. А пока в парламенте появляются инициативы относительно выборочного совершенствования положений Основного Закона. Ныне в Верховном Совете зарегистрированы два законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины. Первый — от 22 мая 2006 года, инициированный народными депутатами предыдущего созыва — Анатолием Матвиенко, Виктором Мусиякой, Адамом Мартынюком и Александром Морозом и другими, — касается он усовершенствования административно-территориального устройства Украины. Отметим, что данный законопроект внесен на замену тому, который был предварительно одоб­рен и направлен для заключения Конституционного Суда Украины еще в декабре 2004 года. А значит, необходимо новое предварительное согласование и новое заключение КСУ. Но пока измененный проект парламентом не рассматривался.

Второй проект, которым предлагается изменить Основной Закон, зарегистрированный 10 октября 2006 года, внесен народными депутатами Еленой Шустик, Анд­реем Портновым и Евгением Корнийчуком и другими. Он предполагает только предоставление Верховному Суду Украины права законодательной инициативы. И этот проект пока не удостоился внимания со стороны пленарного заседания парламента — 15 декабря 2006 года народные депутаты отказались включить его в повестку дня.

Утопия вместо эпилога

Таким образом, ныне Украина живет по незаконной, с точки зрения большинства аналитиков, Конституции (как бы абсурдно это ни звучало), и единственный реальный юридически верный выход из такой ситуации — соответствующее решение парламента. Хотя надеяться на это не приходится. Поэтому рациональнее было бы «простить ошибку» парламенту и направить силы на то, чтобы наконец-то создать такой Основной Закон, который будет соблюдаться и чтиться всеми, в первую очередь, органом, который его принял.

© «Центр "Правова держава"». При использовании материалов ссылка на сайт обязательна.