Відбулося широкомасштабне обговорення проектів, у якому взяли участь представники суддівського корпусу в особі Ради суддів, судді господарських і адміністративних судів, відомі юристи-практики і провідні вчені. Пройшли тематичні конференції в провідних юридичних вузах. Отримано висновок Венеціанської комісії Ради Європи від 20 березня 2007 р.

Настав час підбити попередні підсумки дискусії. Що нового і корисного дала вона для розуміння якості підготовки проектів і їх відповідності об’єктивним потребам реформування судової системи?

Усуваючи перекоси

При визначенні змісту і темпів судової реформи не можна не враховувати, що недосконалість судової системи є джерелом певної соціальної напруженості. Причиною цього є дедалі більша диспропорція між народними очікуваннями від системи юстиції та соціальною самоідентифікацією суддів як представників цієї системи.

Цей феномен спостерігався в демократичних державах. В Україні зворотним боком медалі є радикальна налаштованість частини населення, опитування якого в лютому 2007 року показало, що 49,4% громадян не довіряють судам і вважають їх найбільш корумпованими органами влади в країні. Звичайно, подеколи побоювання з приводу негативного ставлення громадян до суду перебільшені. З об’єктивних причин не всі учасники процесу можуть бути задоволені навіть законними й обгрунтованими судовими рішеннями. Крім того, громадська думка про суди значною мірою формується засобами масової інформації та навіть високими посадовцями держави. Проте, щоб уникнути ще більшого загострення ситуації, нехтувати цією проблемою не можна.

Свій внесок у примирення громадян і служителів Феміди повинен зробити законодавець. Необхідно встановити нові правила устрою судової системи, враховуючи інтереси й досвід суддівського співтовариства й виходячи передусім з інтересів народу. У цивілізованій державі суди створюються і діють для людей, а не навпаки. Концептуальна основа і зміст обговорюваних законопроектів дозволяють значною мірою виконати таке соціальне замовлення, принаймні в рамках законодавчого врегулювання устрою судової системи.

Оцінюючи якість проектів, важко не відзначити їх позитивну, конструктивну спрямованість. Перш за все це стосується вирішення такої фундаментальної проблеми, як істотне коригування структури судової системи, усунення притаманних їй нічим не виправданих перекосів.

Існування вищих судів господарської та адміністративної юрисдикції та відсутність таких судів для розгляду кримінальних і цивільних справ створила дисгармонію в організації системи судів. При цьому головний недолік не просто в наявності такої дисгармонії, а в тому, що неоднакова кількість судових інстанцій створює нерівні можливості для оскарження судових рішень, що ніяк не узгоджується з принципом рівності всіх перед законом і судом.

Виходячи з цього, проектом №2834 пропонується достатньо струнка система судів — від місцевих до Верховного.

Кадри з відповідальністю

Законопроектом №2835 визначено зрозумілі й прозорі процедури відбору, призначення й обрання на суддівські посади, поетапно регламентовані підготовка до роботи на посаді судді, обнародування вакансій та оголошення конкурсу на заміщення посади судді, подача документів, проведення іспиту і проходження співбесіди, узгодження кандидатури на посаду судді, його призначення або обрання. Зокрема, передбачено, що оголошення про конкурс на заміщення вакантних суддівських посад із зазначенням усіх даних і реквізитів публікується Вищою кваліфікаційною комісією суддів у офіційному друкованому виданні не пізніше, ніж за два місяці до дня конкурсу.

У тексті проекту наведено повний перелік документів, які повинен подати кандидат на посаду судді. Передбачено, що кожний громадянин, який своєчасно подав усі необхідні документи і відповідає вказаним у законі вимогам, повинен бути допущений до кваліфікаційного іспиту. У кожному випадку відмови в допуску до кваліфікаційного іспиту ВККС зобов’язана виносити мотивоване рішення. Передбачена можливість оскарження результатів кваліфікаційного іспиту і призначення додаткового іспиту.

Якщо суддя, чий перший п’ятирічний строк повноважень закінчився, подав заяву, він повинен бути рекомендований для обрання суддею безстроково, якщо немає визначених законом обставин, що перешкоджають цьому. Вперше чітко врегульовано порядок призначення Президентом на посаду судді на перший п’ятирічний термін. Зокрема, передбачено, що у випадку, якщо глава держави відхиляє внесену Вищою радою юстиції кандидатуру на посаду судді, він зобов’язаний висловити свою відмову у формі мотивованого розпорядження. Кожний, хто хоч раз подавав свою кандидатуру на заміщення посади судді, належно оцінить пропоновані новації.

До того ж уперше в законотворчій практиці пропонується встановити, що рекомендація ВККС для призначення на посаду судді дається за наслідками оцінки, крім іншого, даних про кандидата, які характеризують його особисті й моральні якості. Історично саме в Україні, де державне управління в цілому й судочинство зокрема страждали не стільки від неосвіченості, скільки від нечесності можновладців, така законотворча пропозиція вистраждана, тому заслуговує не на іронію, а на найпильнішу увагу.

У цілому положення законопроекту значно обмежують можливості для приходу на суддівські посади непідготовлених і морально заплямованих осіб.

Проектом №2835 детально визначені підстави й порядок дисциплінарної відповідальності суддів, а також передбачено створення при Дисциплінарній комісії суддів України служби судових інспекторів. Її завданням повинне бути проведення на місцях перевірок щодо підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів місцевих і апеляційних судів. Дисциплінарне провадження проти судді порушуватиметься тільки в разі позитивного результату такої перевірки.

Судові інспектори відбиратимуться в основному з-поміж суддів у відставці, котрі мають у минулому як мінімум 10-річний стаж суддівської роботи, бездоганну репутацію, і працюватимуть протягом 3-річного терміну без права сумісництва.

Для забезпечення діяльності судових інспекторів у структурі ДКСУ буде створено секретаріат. Відсутність такої судової інспекції сьогодні є наболілою проблемою в роботі ВРЮ і кваліфікаційно-дисциплінарних комісій суддів.

Слабкою ланкою дехто називає закріплення обов’язкового проходження кандидатами на посаду судді та суддями підготовки в конкретному навчальному закладі, що має безумовну й неподільну монополію на державне замовлення і бюджетне фінансування підготовки та перепідготовки суддів на всіх етапах їхньої кар’єри. Адміністративна монополія на надання освітніх послуг разом із закріпленням результатів додаткового навчання як обов’язкові умови для початку і продовження кар’єри судді матиме негативний ефект. Це гарантія низької якості таких освітніх послуг і одночасно живильний грунт для розквіту корупції в тих рідкісних сферах вітчизняного судоустрою, які вона ще не охопила.

Спеціальна вказівка в проекті на один-єдиний (ще не створений) навчальний заклад, який повинен готувати майбутніх суддів замість двох уже наявних — свідчення лобістського, антиконкурентного підходу до вирішення питання.

Адміністрування системи

Проектом №2834 передбачено передання низки важливих повноважень з адміністрування судової системи органам суддівського самоврядування. Рада суддів України одержує повноваження:

- призначати і звільняти голів і заступників голів місцевих, апеляційних і вищих спеціалізованих судів;

- затверджувати порядок розподілу справ між суддями в усіх судах загальної юрисдикції;

- вносити пропозиції, на підставі яких Президент визначатиме чисельність суддів у кожному із судів загальної юрисдикції;

- давати рекомендацію, на підставі якої Прем’єр-міністр вноситиме кандидатуру голови Державної судової адміністрації;

- призначати судових інспекторів;

- погоджувати порядок створення і діяльності служби судових розпорядників;

- допризначати членів ДКСУ і кваліфікаційних комісій суддів замість вибулих.

Законопроекти містять також інші прогресивні положення, реалізація яких позитивно позначиться на ефективності судової реформи. Bодночас у них є й недостатньо опрацьовані, спірні та навіть помилкові положення, довкола яких неминуче виникнуть суперечки як усередині, так і за стінами парламенту.

Законопроект про судовий устрій, по суті, виводить апарати судів з підпорядкування їхнім керівникам.

Такий підхід може призвести до разбалансування всієї системи судового управління і має непередбачувані наслідки. Проте тут виникає інше принципове питання: Конституцією (ст.6) передбачено принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, його потрібно поважати і дотримуватися, хоч би яку модель реформування судового устрою ми вибрали.

Тому з концептуального погляду не цілком коректним є включення ДСАУ до складу виконавчої влади. Це неминуче призводить до появи елементів контролю з боку останньої за судами та їх залежності від ДСАУ у вирішенні поточних питань судової діяльності. Слід було би поставити ДСАУ в пряме підпорядкування Ради суддів, вивівши її зі структур виконавчої влади.

Єдність судових підсистем

Цілий ряд тез, висунутих противниками законопроектів, виявилися упередженими, суперечливими або ж просто помилковими.

Не тільки громадяни, а й багато юристів-практиків було введено в оману заявами про те, що законопроектом №2834 нібито передбачається створення п’яти автономних судових систем і чотириланкової системи судового розгляду справ. Насправді це не так. На додаток до двох уже наявних автономних підсистем адміністративних і господарських судів пропонується створити дві аналогічні підсистеми: цивільних і кримінальних судів на чолі з вищими спеціалізованими судами. Саме спеціалізовані підсистеми, а не судові системи. Отже, всі чотири підсистеми судів, як передбачено проектом, разом складають єдину систему судів загальної юрисдикції та замикаються на Верховному Суді — найвищому судовому органі в системі судів загальної юрисдикції, який є вищестоящим стосовно кожного з вищих спеціалізованих судів.

Збережено звичну для юристів і прийняту вітчизняною та зарубіжною практикою триланкову систему судового розгляду справ: перша — апеляційна — касаційна інстанції.

Передбачається, що по першій інстанції справи розглядатимуть місцеві суди, які включають, з одного боку, нинішні районні, міські, районні в містах та міськрайонні суди, яких не зачепить спеціалізація, з іншого — окружні господарські суди (нова назва місцевих господарських судів), окружні кримінальні суди (яким від апеляційних судів перейдуть повноваження, що суперечать природі останніх, на розгляд по першій інстанції найскладніших кримінальних справ) й окружні адміністративні суди.

В апеляційній інстанції продовжать роботу апеляційні господарські суди, які вже створені, але ще не розпочали роботу, апеляційні адміністративні суди й загальні апеляційні суди, які, втративши повноваження на апеляційний перегляд рішень в адміністративних справах, іменуватимуться «апеляційні суди з розгляду цивільних і кримінальних справ».

Касаційний перегляд судових рішень здійснюватиметься чотирма вищими спеціалізованими судами. Рішення кожного з них, прийняті в рамках відповідного типу судочинства, будуть остаточними. Лише у виняткових випадках Верховний Суд буде правомочний переглянути та скасувати рішення кожного з вищих спеціалізованих судів.

Очевидно, що протиставляти суди з кримінальних і цивільних справ та господарські, адміністративні суди на підставі принципових відмінностей між ними з наукової точки зору некоректно, а з практичної — безглуздо, адже всі вони є спеціалізованими. Дійсно, між нормами судочинства з урахуванням характеру цих справ є суттєві відмінності. Але не менш істотні відмінності є при розгляді кримінальних і цивільних справ, що розглядаються в одних і тих самих судах. Хоча можливо (і, мабуть, необхідно) розподілити ці справи між суддями за принципом внутрішньої спеціалізації. Але ж при цьому існують загальні принципи судоустрою і судочинства, закріплені в Конституції, законі про судоустрій, інші нормативні акти.

Судова мережа доступності

Схвалюючи у принципі концепцію побудови «кістяка» судової системи, запропоновану в проекті №2834, не виключаю варіантів, що уточнюють цю структуру. Якщо бути послідовним у наближенні судів до населення для забезпечення «права на суддю», то слід визнати, що це перш за все стосується місцевих судів. І це дає право на думку про можливість передати справи, що належать зараз до юрисдикції місцевих адміністративних і господарських судів, на розгляд міських і районних судів із запровадженням відповідної внутрішньої спеціалізації. Це дозволить полегшити доступ громадян не тільки до місцевих судів усіх юрисдикцій, а й до апеляційних госп- і адмінсудів.

Територіальна мережа судів апеляційної та першої інстанцій безпосередньо в законі не прописується. Але закріплюється правило: суди загальної юрисдикції створюються Президентом з урахуванням конституційних принципів територіальності та спеціалізації, як і потреби забезпечити доступність правосуддя для людини. Формальною підставою для створення нового суду стане офіційне подання міністра юстиції, підкріплене висновками Голови Верховного Суду, голови відповідного вищого спеціалізованого суду і голови ДСАУ. З великою впевненістю припущу, що проблеми і потреби громадян, пов’язані з доступом до правосуддя, неможливо буде втаїти від таких компетентних посадовців.

Таким чином, за законодавчий механізм реалізації конституційного права громадян України на судовий захист у частині структуризації судової системи можна бути спокійним. Інша справа — реалізація такого механізму шляхом створення конкретних судів у конкретних населених пунктах. Із цього питання критики так і не змогли дійти спільного знаменника: одні нарікають на недостатню кількість судів, запланованих проектом, інші скаржаться на їх надлишок і «непосильний тягар» у кілька мільярдів (!) гривень, який ляже на держбюджет.

І першим і другим слід заспокоїтись та, потиснувши один одному руки, братися до роботи в зовсім іншій іпостасі. Адже, не рахуючи Верховного і чотирьох вищих спеціалізованих судів, проектом №2834 створення жодного конкретного суду не передбачено. Обумовлено лише категорії судів, серед яких тільки одна по-справжньому нова — окружні кримінальні. Скільки саме судів кожної з категорій буде створено — належить вирішити в ході втілення закону в життя, керуючись наведеними принципами і виходячи з можливостей бюджету.

Можна буде обмежитися наявною територіальною структурою судів, усі витрати на утримання яких уже зараз передбачені в держбюджеті на 2007 рік. Навіть нові, окружні, суди можуть засідати в приміщеннях сущих апеляційних судів. З урахуванням розміщення і формування двох нових судів — Вищого цивільного і Вищого кримінального — на це буде потрібно не мільярди гривень, а значно менше.

Можна буде піти далі — створити більше апеляційних і окружних судів, ніж передбачено зараз. Наприклад, не 27 окружних адмінсудів, а 54, не 7 апеляційних адмінсудів, а 27, тобто в кожному регіоні. Можна взагалі піти іншим шляхом, створивши територіальну структуру, наприклад, окружних адмінсудів, відмінну від адміністративно-територіального поділу на райони й області. Так ми зможемо отримати додаткову гарантію незалежності окружних адмінсудів від обласних і районних властей, від зловживань яких вони покликані захищати права та інтереси громадян. У цих випадках дійсно доведеться знаходити додаткові бюджетні кошти. Але проект №2834 зовсім не вимагає цього, а лише передбачає таку можливість.

Повноваження ВС

У висновку головного науково-експертного управління ВР було висловлено докір у тому, що зі втратою касаційної функції Верховний Суд нібито перетворюється на статистичний і науково-аналітичний центр держави, а найвищими судовими органами судів загальної юрисдикції нібито стають вищі спеціалізовані суди. Не бачу підстав для такого докору. ВС наділяється повноваженнями переглядати рішення судів касаційної інстанції у виняткових випадках. Суть цих повноважень уже нині можна уявити на прикладі адміністративного судочинства.

Кодекс адміністративного судочинства до виняткових обставин відносить або визнання Європейським судом з прав людини рішень вітчизняних судів такими, що порушують міжнародні зобов’язання України, або неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права. У цих випадках ВС ухвалює остаточні рішення, що не підлягають оскарженню.

Ліквідувати зберігши

Суперечливі думки висловлюються щодо перспектив збереження чи ліквідації військових судів. Існування військових судів, навіть в умовах демократичної держави, в принципі виправдане. Воно зумовлене особливостями правового регулювання у сфері оборони, специфікою військового середовища і правового статусу військовослужбовців.

Але, думаю, зараз, через рік, можна стосовно України дійти іншого висновку.

У висновку головного науково-експертного управління ВР дві сторінки присвячено необхідності збереження і подальшого розвитку системи військових судів. Зокрема стверджується: «Безсумнівно, що під час участі військових формувань України в миротворчих операціях, а також у спільних міжнародних військових навчаннях тільки військові суди України здатні забезпечити реальну можливість безпосереднього захисту прав і свобод військовослужбовців та інших осіб за межами України».

Таке твердження несумісне з приписами чинного законодавства України і загальновизнаними нормами міжнародного права. Згідно з ними захист прав і свобод громадян України за рубежем здійснюють Міністерство закордонних справ і зарубіжні дипломатичні установи України. Поширення юрисдикції військових судів у розгляді кримінальних справ на територію іноземних держав, де українськими військовослужбовцями здійснюються миротворчі операції, навіть виключно відносно українських військовослужбовців, можливе тільки на підставі міжнародних договорів України з такими державами. З жодною з держав, у яких перебували чи перебувають українські миротворці, Україна таких угод не має і ніколи не мала.

Предметна сфера юрисдикції військових судів неухильно скорочується. На момент проголошення незалежності України в 1991 році система військової юстиції обслуговувала армію, що налічує майже 1 млн військовослужбовців. Зараз чисельність армії скоротилася до 152 тис. військовослужбовців. Усі ці роки кількість зафіксованих випадків дідівщини і самогубств, важливим чинником запобігання яким є результативне розслідування та розгляд кримінальних справ і справ про адмінправопорушення органами військової прокуратури та військовими судами, залишалося достатньо великим. Керівництвом Міноборони, Радою національної безпеки і оборони офіційно визнано дефіцит фінансування на забезпечення мінімальної обороноздатності держави. Не кажучи вже про зміст військової юстиції.

Здійснення правосуддя у справах, нині підсудних військовим судам, цілком під силу діючим загальним судам, а цінні кадри військових судів можуть бути повною мірою затребувані в рамках пропонованої судової реформи.

***

Враховуючи, що критика проектів у більшості пунктів виявилася надуманою, слід зробити висновок, що їхні позитивні якості переважають над негативними. Більш того, хочемо ми цього чи ні, принципи президентських проектів про судову реформу вже реалізуються і значною мірою реалізовані.

Ще чутні голоси критиків підсистеми адмінсудів, а Вищий адміністративний суд уже два роки успішно діє, його рішенням підтверджена легітимність парламентських виборів 2006 р., а отже, і самого законодавчого органу нинішнього скликання, і десятків обраних останнім суддів усіх рівнів. Так само успішно діє й КАС, що закріпив триланкову систему в рамках спеціалізованої підсистеми судів і нові повноваження Верховного Суду.

Процес зламу застарілої судової системи триває. І він незворотний. Співіснування сучасного процесуального законодавства і застарілого законодавства про судоустрій та про статус суддів не обіцяє нічого, крім проблем.

На цьому етапі слід не продукувати якісь нові концепції судової реформи, а раціонально проаналізувати те, що вже вдалося здійснити, і постаратися гармонійно добудувати, завершити почате. Такий підхід буде найпродуктивнішим. А внесені Президентом проекти дають гарну основу для цієї роботи.

© «Центр "Правова держава"». При использовании материалов ссылка на сайт обязательна.