Президент України Указом від 26 квітня 2007 р. № 355 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів", посилаючись на частини другу – четверту статті 5, частину другу статті 77, частину шосту статті 83, пункт 1 частини першої, частину третю статті 106, частину третю статті 113 Конституції України, на виконання пункту 1 частини другої статті 90, частини другої статті 102, пунктів 7 та 8 частини першої статті 106 Конституції України, постановив:

1. Указ Президента України від 2 квітня 2007 року № 264 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України" визнати таким, що втратив чинність.

2. Припинити достроково повноваження Верховної Ради України V скликання.

3. Призначити позачергові вибори до Верховної Ради України на 24 червня 2007 року.

4. Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування позачергових виборів до Верховної Ради України.

5. Центральній виборчій комісії забезпечити проведення позачергових виборів до Верховної Ради України відповідно до Конституції України, Закону України "Про вибори народних депутатів України", інших законів України.

Видання Президентом зазначеного Указу, на думку Міністерства юстиції, порушує низку положень Конституції України з огляду на таке.

1. Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади. Органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй (частина друга статті 8 Конституції України).

Згідно з положеннями пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України до повноважень Президента України належить, зокрема, припинення повноважень Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією. Здійснюючи це повноваження, Президент України повинен дотримуватися встановлених Конституцією України умов та порядку його реалізації, тобто реалізовувати його виключно за наявності підстав, передбачених частиною другою статті 90 Конституції України, якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції;

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Відповідно до преамбули Указу від 26 квітня 2007 р. № 355 підставою дострокового припинення повноважень Верховної Ради України визначено пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України.

У якості аргументу на користь дострокового припинення повноважень Верховної Ради України на підставі пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України Президентом України стверджується про порушення частини шостої статті 83 Конституції України, якою визначено, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

У преамбулі Указу Президент України зазначив, що "Основний Закон України не передбачає можливість формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України за рахунок включення до її складу народних депутатів України, які не входять до депутатських фракцій, що сформували відповідну коаліцію".

Але на хибність подібного аргументу вказує той факт, що Конституція України не містить імперативних норм, які б обумовлювали входження до коаліції всіх народних депутатів України, що є членами відповідної фракції партії (блоку політичних партій).

Народний депутат України є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним, і покликаний виражати і захищати його інтереси (рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року № 11). Отже, особиста політична позиція окремих народних депутатів України може не співпадати з політичною позицією депутатської фракції в цілому.

Відповідно до частини шостої статті 83 Конституції України засадами формування коаліції депутатських фракцій є:

- формування її за результатами виборів;

- узгоджена політична позиція депутатських фракцій, що формують коаліцію;

- входження до коаліції депутатських фракцій більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Отже, вирішальною умовою для сформування коаліції є наявність у сформованих за результатами виборів депутатських фракціях, що утворюють коаліцію, кількісної більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Відповідно до частини дев’ятої статті 83 Конституції України засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Статтею 61 Регламенту Верховної Ради України в розвиток статті 83 Конституції України визначено, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді - це добровільне об’єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Коаліція формується після проведення депутатськими фракціями консультацій. За результатами проведених консультацій за особистими підписами голів відповідних депутатських фракцій, або за рішенням депутатської фракції одним із заступників голови депутатської фракції, укладається Угода про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді.

В коаліційній угоді фіксуються узгоджені політичні позиції, що стали основою формування цієї коаліції, зокрема стосовно засад внутрішньої і зовнішньої політики, визначається політична спрямованість і принципи діяльності коаліції, а також порядок вирішення внутрішньоорганізаційних питань діяльності коаліції та порядок припинення її діяльності. До коаліційної угоди додаються списки членів депутатських фракцій, що сформували коаліцію, з особистими підписами народних депутатів. Списки членів депутатських фракцій є невід’ємною складовою коаліційної угоди.

Коаліція вважається сформованою з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні на підставі поданих до апарату Верховної Ради коаліційної угоди та списків членів депутатських фракцій, що сформували коаліцію, з особистими підписами народних депутатів.

У преамбулі Указу від 26 квітня 2007 р. № 355 Президент України зазначає, що "11 липня 2006 року на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатських фракцій, до складу якої були включені народні депутати України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні 2007 року така практика набула масштабного характеру".

Але ж, аналіз норм Регламенту Верховної Ради України доводить, що сформування коаліції депутатських фракцій пов’язується з наявністю лише таких юридичних значущих фактів, як:

1) підписання головами відповідних депутатських фракцій, або за рішенням депутатської фракції одним із заступників голови депутатської фракції, Угоди про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді (коаліційної угоди);

2) подання до апарату Верховної Ради коаліційної угоди та списків членів депутатських фракцій, що сформували коаліцію, з особистими підписами народних депутатів;

3) оголошення про сформування коаліції депутатських фракцій головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради на підставі поданих коаліцією документів.

При цьому, наявність у сформованих за результатами виборів депутатських фракціях, що утворюють коаліцію, кількісної більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України дозволяє зробити висновок, що додання до списків членів депутатських фракцій, які сформували коаліцію, прізвищ інших народних депутатів України, не порушує засад формування коаліції депутатських фракцій, визначених частиною шостою статті 83 Конституції України.

Отже, у Президента України немає підстав стверджувати, що "виникли передумови реалізації права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України на підставі пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України у зв’язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України була сформована не відповідно до статті 83 Конституції України".

2. Як вбачається з положень абзаців сьомого та дев’ятого преамбули Указу від 26 квітня 2007 р. № 355, підставами для прийняття Президентом рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів стали також ігнорування конституційного принципу народного суверенітету, закріпленого у частинах другій та третій статті 5 Конституції України, та створення реальних передумов для узурпації влади в Україні, що заборонено частиною четвертою статті 5 Конституції України.

Комплексний аналіз положень Указу дозволяє дійти висновку, що, на думку Президента України, у даному випадку ігнорування конституційного принципу народного суверенітету, закріпленого у частинах другій та третій статті 5 Конституції України, а також створення реальних передумов для узурпації влади в Україні, що заборонено частиною четвертою статті 5 Конституції України, проявилося через входження до складу Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання, сформованої Фракцією Партії регіонів у Верховній Раді України, Фракцією Соціалістичної партії України у Верховній Раді України та Фракцією Комуністичної партії України у Верховній Раді України, народних депутатів України, які не є членами зазначених фракцій.

Проте, така позиція Президента України не відповідає офіційному тлумаченню згаданих конституційних норм, наведеному у Рішенні Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року № 6, яке є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Згідно із зазначеним Рішенням Конституційного Суду України положення частини другої статті 5 Конституції України, відповідно до якого "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ", треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України.

Результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов’язковими.

Положення частини третьої статті 5 Конституції України, відповідно до якого "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами", треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII.

Належне виключно народові право визначати і змінювати конституційний лад в Україні не може бути привласнене у будь-який спосіб державою, її органами або посадовими особами.

Положення частини четвертої статті 5 Конституції України, що "ніхто не може узурпувати державну владу" треба розуміти як заборону захоплення державної влади шляхом насилля або в інший неконституційний чи незаконний спосіб органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об’єднаннями.

Очевидно, що входження до складу Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання, сформованої Фракцією Партії регіонів у Верховній Раді України, Фракцією Соціалістичної партії України у Верховній Раді України та Фракцією Комуністичної партії України у Верховній Раді України, народних депутатів України, які не є членами зазначених фракцій, не посягає на обов’язковість результатів народного волевиявлення, зокрема, здійсненого через парламентські вибори, не призводить до зміни конституційного ладу та не спрямовано на захоплення державної влади шляхом насилля або в інший неконституційний чи незаконний спосіб.

Таким чином, твердження про порушення вимог частин другої, третьої та четвертої статті 5 Конституції України, наведені у абзацах сьомому та дев’ятому преамбули Указу, та використання зазначених конституційних положень в якості правових підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, є необгрунтованими.

3. Обґрунтовуючи необхідність дострокового припинення повноважень Верховної Ради України V скликання, Президент України посилається на свій конституційний статус, проголошений частиною другою статті 102 Конституції України, відповідно до якої Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Конституційне визнання Президента України гарантом прав і свобод людини і громадянина цілком логічно випливає з проголошення людини, її життя і здоров’я, честі й гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю. Оскільки саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, то й для Президента, який цю державу уособлює і представляє, ці соціальні цінності мають становити серцевину діяльності. Діяльність Президента України як гаранта основних прав і свобод людини і громадянина має бути спрямована на утримання політичної стабільності, громадянського миру та взаєморозуміння в суспільстві, формування і вдосконалення політико-правових, соціально-економічних та духовно-культурних засад життєдіяльності суспільства.

Водночас, зазначена діяльність Президента України із гарантування прав і свобод людини і громадянина повинна розглядатися виключно крізь призму його конституційних повноважень, що обумовлюється положеннями частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто, реалізація Президентом України свого конституційного статусу гаранта додержання прав і свобод людини і громадянина означає, що Президент України, діючи виключно на підставі, в межах повноважень і способами, передбаченими Конституцією і законами України, має забезпечити такий конституційний правопорядок, такий рівень ефективності державного механізму, за якого декларовані права і свободи людини і громадянина могли б безперешкодно реалізовуватися. Імперативний припис частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України є однією із засад конституційного ладу і не передбачає жодних винятків, у тому числі й для глави держави. Тому гарантування Президентом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки має здійснюватися виключно в межах Основного Закону. Жодна соціальна цінність не може бути підставою для перевищення Президентом наданих йому Конституцією України повноважень.

4. Щодо доручення Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування позачергових виборів до Верховної Ради України (стаття 4 Указу) зауважуємо наступне.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 92 Конституції України Державний бюджет України і бюджетна система України встановлюються виключно законами України.

Відповідно до статті 30 Бюджетного кодексу України видатки Державного бюджету України включають бюджетні призначення, встановлені законом про Державний бюджет України на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією державних програм, перелік яких визначено статтею 87 цього Кодексу.

Так, пунктом 20 статті 87 Бюджетного кодексу встановлено, що видатки на проведення виборів та референдумів належать до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України.

Зазначені положення Конституції України та Бюджетного кодексу деталізовані у Законі України "Про вибори народних депутатів України", згідно з частиною першою статті 48 та частинами першою, другою та четвертою статті 49 якого витрати на підготовку і проведення виборів депутатів здійснюються виключно за рахунок коштів Державного бюджету України, виділених на підготовку та проведення виборів депутатів, та коштів виборчих фондів партій (блоків), кандидатів у депутати від яких зареєстровано Центральною виборчою комісією.

Фінансове забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів за рахунок коштів Державного бюджету України, виділених на підготовку та проведення виборів депутатів, здійснюється Центральною виборчою комісією, яка є головним розпорядником цих коштів.

Обсяг коштів для підготовки і проведення виборів депутатів за поданням Центральної виборчої комісії передбачається окремим рядком у законі про Державний бюджет України.

Кошти на підготовку і проведення виборів депутатів, передбачені Державним бюджетом України, перераховуються Державним казначейством України Центральній виборчій комісії у триденний строк з дня оголошення про початок виборчого процесу.

Таким чином, питання щодо забезпечення Кабінетом Міністрів України фінансування позачергових виборів до Верховної Ради України може бути вирішено лише після внесення відповідних змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік".

Враховуючи викладене та на підставі положень частини другої статті 8 Конституції України, відповідно до яких закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та мають відповідати їй, Указ Президента України від 26 квітня 2007 р. № 355 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" виданий Президентом України з перевищенням наданих йому Конституцією України повноважень та порушує Конституцію України. У зв’язку з цим Міністерство юстиції вважає за необхідне запропонувати Президенту України скасувати Указ від 26 квітня 2007 р. № 355 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" як такий, що суперечить Конституції України.

© «Центр "Правова держава"». При использовании материалов ссылка на сайт обязательна.