Щодо можливості дострокового припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії

Центральна виборча комісія (ЦВК) в Україні – це постійно діючий колегіальний державний орган, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян і прав на участь в референдумах. Центральна виборча комісія діє на підставі Конституції України, Закону України «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року, законів про вибори та референдуми. ЦВК будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності (ч.2 ст.2 Закону про ЦВК). ЦВК здійснює свої повноваження самостійно, незалежно від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; втручання будь-яких органів, посадових і службових осіб, громадян та їх об’єднань у вирішення питань, що належать до компетенції ЦВК, не допускається (ст.3 Закону про ЦВК). Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі закону та в межах визначених повноважень; члени ЦВК є посадовими особами (ст. 3 Закону про ЦВК).

Закон України «Про Центральну виборчу комісію» визначає склад та порядок формування ЦВК. До складу Центральної виборчої комісії входить 15 членів, яких призначає на посаду та припиняє їх повноваження Верховна Рада України за поданням Президента України. Кандидатури осіб на посади членів ЦВК попередньо обговорюються в депутатських фракціях і групах, а їх призначення проводиться за наявності висновків відповідного профільного комітету Верховної Ради України. Голова Комісії, заступники Голови Комісії, секретар Комісії, а також не менше п’яти інших членів Комісії повинні мати вищу юридичну освіту (ч.6 ст.6). До кандидатів у члени ЦВК висуваються наступні вимоги: громадянство України, проживання на її території не менше п’яти останніх перед призначенням років, віковий ценз – 25 років, володіння державною мовою. Не може бути призначений до складу ЦВК громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку, або який визнаний у встановленому порядку недієздатним чи обмежено дієздатним (ст.7). Закон визначає обмеження щодо суміщення членства в ЦВК з іншими посадами або представницькими мандатами (ч.3-5 ст.7). Перед вступом на посаду члени ЦВК складають присягу на пленарному засідання Верховної Ради України (ст.8)

Строк повноважень члена ЦВК становить 7 років. Повноваження члена ЦВК припиняються у зв’язку із закінченням строку, на який його призначеного. Закон визначає підстави дострокового припинення повноважень члена ЦВК, до яких відносяться (ч.4 ст.30 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»): особиста заява про складення повноважень, досягнення 65-річного віку; припинення громадянства України; вибуття на постійне місце проживання за межі України; недотримання вимог щодо несумісності з іншими видами діяльності; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; визнання недієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення померлим; порушення присяги; неможливість виконання своїх повноважень за станом здоров’я. Наведений перелік є вичерпним.

Враховуючи викладене, розглянемо ситуацію, що склалася навколо поточного складу Центральної виборчої комісії.

15 грудня 2006 року у Верховній Раді України було зареєстровано проект Постанови про скасування Постанови Верховної Ради України «Про призначення членів Центральної виборчої комісії», а 18 грудня 2006 року – про скасування Постанови Верховної Ради України «Про дострокове припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії». Проектами постанов рекомендується скасувати дві Постанови Верховної Ради України, прийняті 8 грудня 2004 року, а саме: «Про дострокове припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії» № 2224-ІV та «Про призначення членів Центральної виборчої комісії» № 2225-ІV. Пояснювальні записки до обох проектів визначають названі Постанови такими, що суперечать Конституції України (редакція від 28 червня 1996 року) та Закону України «Про Центральну виборчу комісію».

Свої вимоги автори законопроектів обґрунтовують тим, що Постанова № 2224-ІV суперечить частині другій статті 19, пункту 21 статті 85 Конституції України (у редакції від 28 червня 1996 року), та пунктам 4 та 6 статті 30 Закону України «Про Центральну виборчу комісію». А Постанова № 2225-ІV суперечить частині другій статті 19 Конституції України та частині четвертій статті 6 Закону України «Про Центральну виборчу комісію».

З нашої точки зору, при оцінці правомірності або неправомірності указаних постанов Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року, прийняття яких призвело до зміни складу Центральної виборчої комісії, необхідно розглянути та прийняти до уваги весь комплекс законодавчих норм, якими керувалися при прийнятті рішення народні депутати України.І тут важливо відмітити, що саме 8 грудня вступив в силу Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року». Частина 5 ст. 94 Конституції України визначає, що «закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування» (виділення наше – Л.С.). Пункт 1 перехідних положення закону, що розглядається, встановлює, що Закон набирає чинності з дня його опублікування у газеті «Голос України». Таке опублікування відбулося у спеціальному випуску зазначеної газети того ж дня: 8 грудня 2004 року. Тобто, закон вступив в силу в день, коли за нього висловилася більшість народних депутатів України.

Важливо також зазначити, що Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» був прийнятий на чітко визначений період для врегулювання сукупності правовідносин, що виникли у зв’язку із фактом проведення повторного голосування у другому турі виборів Президента України, призначеного на 26 грудня 2004 року. Таким чином, він виступає lex specialis відносно законів України, якими регулюється проведення виборів Президента України. Загальновизнаний принцип права визначає: lex specialis derogate generalis. Тобто, спеціальний закон відміняє загальний. Закон, що розглядається, на час своєї дії модифікує положення не лише Закону України «Про вибори Президента України», але й інших законів, колізія із якими спостерігається.

Конституційний Суд України своїм рішенням від 24 грудня 2004 року у справі N 1-45/2004 за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» підтвердив загальну відповідність зазначеного нормативно-правового акту Основному Закону. Єдина норма, визнана такою, що не відповідає Конституції України міститься в частині першій ст. 6 цього Закону. Положення, які містилися в згаданій статті, унеможливлювали голосування за межами приміщення для голосування всім іншим, крім інвалідів першої групи, виборцям, які не здатні пересуватися самостійно. Відповідно, згідно з рішенням Конституційного Суду України зазначені положення втратили чинність. Всі інші статті визнані такими, що відповідають Конституції. В пункті 4 резолютивної частині рішення зазначено: «Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене», як і передбачено ст. 69 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Основною претензією до чинного складу ЦВК з боку авторів проектів Постанов від 15 грудня 2006 року про скасування Постанов Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року є нелегітимне, з їхньої точки зору, призначення нового складу ЦВК (яке, нагадаємо, і відбулося 8 грудня 2004 року). В пояснювальних записках до згаданих проектів підкреслюється, що призначення членів ЦВК відбулося всупереч чинному законодавству, в якому міститься вичерпний перелік підстав для дострокового припинення повноважень членів ЦВК та чітко визначений порядок подання та затвердження кандидатів на посаду члена Центральної виборчої комісії. При цьому, як ми вже зазначали, депутати – автори проектів Постанов керуються в своїй аргументації Конституцією України та Законом України «Про Центральну виборчу комісію». Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» ними врахований не був, що в даній ситуації є критичним.

За цим законом Президент України був наділений ad hoc правом вносити подання про дострокове припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії і про призначення на посади членів Центральної виборчої комісії. Після законно внесеного Президентом подання до Верховної Ради України про звільнення з посади та призначення на посаду членів Центральної виборчої комісії Верховна Рада України, керуючись пунктом 21 статті 85 Конституції, призначила новий склад Центральної виборчої комісії.

Звернемося до статей нормативних актів, якими оперують автори проектів Постанов.

Стаття 19 Конституції України зазначає, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (виділення наше). Тобто, Верховна Рада, вирішуючи долю Центральної виборчої комісії, мала керуватися Конституцією та відповідними діючими законами, що регулюють порядок звільнення та призначення на посаду членів ЦВК. Пункт 21 статті 85 Конституції уповноважує Верховну Раду призначати на посади та звільняти з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України. Підстави для такого подання дійсно зазначені у Законі «Про Центральну виборчу комісію» у статті 30, пункт 4 якої стосується дострокового припинення повноважень членів ЦВК. І хоча жодна з підстав, визначених в Законі України «Про Центральну виборчу комісію» не мала місце на 8 грудня 2004 року, як ми зазначали, Президент України був наділений повноваженнями зробити подання про дострокове припинення повноважень всього складу ЦВК та призначити новий її склад. Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» був результатом політичного компромісу, проте сумніватися в тому, що він містить правові норми, не варто.

Так, в ст. 1 цього Закону зазначається: «1. Верховна Рада України за поданням Президента України призначає новий склад Центральної виборчої комісії у порядку, встановленому Конституцією України та Законом України «Про Центральну виборчу комісію», з дотриманням вимог, визначених цією статтею ; 2. Президент України вносить до Верховної Ради України подання про дострокове припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії, а також одночасно вносить подання про призначення на посади членів Центральної виборчої комісії». Оскільки, таким чином, порядок призначення складу ЦВК для цього конкретного випадку модифікувався, то ч. 4 ст. 6, яка вимагає попереднього обговорення кандидатур на посади членів ЦВК в депутатських фракціях і групах, не застосовувалася.

Тож, з нашої точки зору, порушення законодавства в зазначеній процедурі не було: закон про особливості проведення голосування у виборах Президента України 26 грудня 2004 року виступав lex specialis по відношенню до інших законів, якими регулюється звичайна процедура проведення виборів, призначення членів ЦВК, її роботи.

Замість післямови

Нагадаємо, що Постанову Верховної Ради України «Про дострокове припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії» було оскаржено у Печерському районному суді м. Києва, який відмовив у позові. Позов подав Валерій Бондик – один з колишніх членів ЦВК, який не ввійшов до нового складу. Схоже за змістом рішення прийняв і апеляційний суд. Касаційна скарга була подана до Верховного суду, який передав справу Вищому адміністративному суду, де вона знаходиться і зараз. Її розгляд ще не розпочався. Таким чином, рішення стосовно звільнення В. Бондика з посади члена ЦВК вступило в законну силу після постанови апеляційного суду.