ЦИВІЛЬНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ
ЦИВІЛЬНО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИЮридичні проблеми транскордонного співробітництва України
27 грудня 2006 року Уряд затвердив Державну програму розвитку транскордонного співробітництва на 2007-2010 рр. Її завдання – активізація зовнішньоекономічної діяльності регіонів, розвиток малого та середнього підприємництва, збереження природного середовища, розвиток соціальної сфери. На кордонах України функціонують шість єврорегіонів: «Буг», «Карпатський», «Нижній Дунай», «Верхній Прут», «Дніпро» та «Слобожанщина», до складу яких входять Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Одеська, Чернівецька, Чернігівська та Харківська області. У 2008 році для фінансової підтримки 16 проектів у рамках шести єврорегіонів України передбачено лише 6,62 млн. гривень. Завдання Уряду – забезпечити відповідне фінансування, оптимізувати системи прикордонного і митного контролю, спростити процедури оподаткування та взаємної сертифікації товарів і послуг(1).
6 березня 2007 року Президент України Віктор Ющенко наголосив сьогодні у Чернівцях, відкриваючи нараду з питань активізації транскордонного співробітництва за участю керівників прикордонних з Європейським Союзом областей та представників центральних органів виконавчої влади. Він підкреслив, що транскордонне співробітництво є необхідним для реалізації Україною свого національного інтересу. Транскордонне співробітництво, вважає Президент, зокрема, діяльність єврорегіонів, дає шанс таким областям, як Чернівецька, залучати інвестиції та сучасні технології, створювати нові робочі місця, полегшити культурний обмін. Президент окреслив низку ключових рішень, які мають бути прийняті у цьому зв’язку. Перш з все, це максимально глибока інтеграція в європейські проекти розвитку. Особливої уваги в контексті розвитку транскордонного співробітництва потребують питання щодо спрощення процедур перетину кордону громадянами, гармонізація українських систем прикордонного та митного контролю, оподаткування відповідно до європейських стандартів, розбудова міжнародних транспортних коридорів та прикордонних переходів. Зокрема, говорячи про необхідність уніфікації митного контролю, Президент зауважив, що Україна декларує «історичне бажання стати членом ЄС, однак дотепер зі своїми партнерами з ЄС не може організувати спільний митний контроль» (2).
Сучасні міжнародні відносини, що складаються, характеризуються інтенсивними інтеграційними процесами, серед яких важливу роль відіграє транскордонне співробітництво. Україна, завдяки вигідному геополітичному положенню має великі потенційні можливості щодо його розвитку: більшість її регіонів є прикордонними, а зовнішній кордон – найдовший серед європейських країн. І тому підтримка транскордонного співробітництва прикордонних регіонів є важливим інструментом їх соціально-економічного розвитку. Таке співробітництво полягає у різних спільних діях, спрямованих на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними органами влади, які перебувають під юрисдикцією двох або більше договірних сторін, та укладенню з цією метою необхідних угод, а створенню євро регіонів – у запровадженні нових форм транскордонного співробітництва адміністративно-територіальних одиниць сусідніх держав(3). Це особливо важливо для України, адже правові засади розвитку євро регіонів закладено Європейською конвенцією про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади 1980 р. (Україна 1993 р.). Верховною Радою України також ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування(4).
Що ж включає в себе поняття транскордонного співробітництва? З підписанням "Протоколу № 2 до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади, який стосується міжтериторіального співробітництва" в основному було завершено введення понятійного апарату для цієї сфери діяльності. Якщо прослідкувати історію появи понятійного апарату, то першим був введений термін "транскордонне співробітництво" у 106 Мадридській Конвенції загальних принципів транскордонного співробітництва5 (Рамкова Конвенція, 1980).
В Конвенції транскордонне співробітництво визначається як "...будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними общинами або органами влади, що знаходяться під юрисдикцією двох або декількох договірних сторін, а також укладання з цією метою будь-яких необхідних угод або досягнення домовленостей". Транскордонне співробітництво чітко означає співпрацю суміжних територій сусідніх держав, тобто визначальним є наявність кордону між співпрацюючими територіями. Не можна говорити про транскордонне співробітництво не сусідніх держав.
Згідно ст. 1 Закону України «Про транскордонне співробітництво»: транскордонне співробітництво - спільні дії, спрямовані на встановлення і поглиблення економічних, соціальних, науково-технічних, екологічних, культурних та інших відносин між територіальними громадами, їх представницькими органами, місцевими органами виконавчої влади України та територіальними громадами, відповідними органами влади інших держав у межах компетенції, визначеної їх національним законодавством(5).
Організаційні форми транскордонного співробітництва. Найпростішою формою транскордонного співробітництва є прямі контакти між територіальними громадами – містами, селищами, які, здебільшого, носять неформальний характер та спрямовані на спільні дії у випадку виникнення надзвичайних ситуацій. Співпраця на неформальній основі можлива завдяки відсутності взаємних фінансових зобов’язань. Співпраця формується на договірній основі, якщо з’являються довгострокові відносини між територіальними громадами або органами влади та у випадку виникнення взаємних зобов’язань в наданні послуг, продукції, інформації, а також з появою фінансових зобов’язань. В цьому випадку можна виділити дві форми співпраці: безпосередньо за укладеними транскордонними угодами або шляхом формування органу транскордонного співробітництва.
Співпраця безпосередньо за укладеними угодами передбачає періодичні зустрічі сторін, формування спільних комітетів та робочих груп з метою координації та об’єднання зусиль для вирішення спільних проблем.
Фінансування діяльності учасників спільних комітетів та робочих груп можуть здійснюватися кожною стороною окремо, або шляхом об’єднання коштів на окремому спільному рахунку. Угода про транскордонне співробітництво може передбачати створення органу транскордонного співробітництва (наприклад, єврорегіону, єврегіо, структурного підрозділу органів влади тощо). Орган транскордонного співробітництва виконує завдання, покладені на нього територіальними громадами або органами влади, у відповідності до цілей його діяльності та у спосіб, передбачений національним законодавством:
а) діяльність органу транскордонного співробітництва регулюється його статутом та законодавством держави, на території якої розташована його штаб-квартира.
б) орган транскордонного співробітництва:
– не має права вживати заходи, які можуть зашкодити правам і свободам окремих осіб;
– фінансується з місцевих та регіональних бюджетів і не має права встановлювати збори фіскального характеру; однак може отримувати прибуток від послуг, наданих ним територіальним громадам або властям, користувачам або третім сторонам;
– повинен складати річний кошторис та балансовий звіт, які затверджуються аудиторами, незалежними від суб`єктів транскордонного співробітництва.
– повинен враховувати у своїй діяльності інтереси держав, регіони яких беруть участь у транскордонному співробітництві;
– підлягає нагляду, передбаченому у законодавстві держави, на території якої розташована його штаб-квартира;
– задовольняє запити про надання інформації, зроблені органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади адміністративно-територіальних одиниць, які задіяні у транскордонному співробітництві; Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерством закордонних справ України та, в разі необхідності, – іншими центральними органами виконавчої влади України та іноземних держав, регіони яких є суб`єктами транскордонного співробітництва.
За період 1993 року створено Карпатський євро регіон, євро регіони «Буг», «Нижній Дунай», «Верхній Прут», до функціонування яких з Української сторони залучені Волинська, Чернівецька, Закарпатська, Івано-Франківська та Одеська області, а від інших держав – адміністративно-територіальні одиниці Польщі, Білорусі, Румунії, Словаччини, Угорщини, Молдови, Австрії, Німеччини, Франції(6).
У 2002 році Кабінетом Міністрів України було затверджено Програму розвитку єврорегіонів. Особлива увага до розвитку євро регіонів зумовлена поступовим наближенням кордону Європейського Союзу до території України, а також необхідністю виконання стратегічних завдань інтеграції України до ЄС, важливістю розвитку регіонального співробітництва.
1. Єврорегіони, участь у яких беруть області України, мають загальні особливості:
– всі вони сприяють розвитку транскордонної співпраці між обласними органами влади (державною адміністрацією або радами). При цьому, органи управління нижчих ланок – район, селищна рада – фактично вилучені з системи організації транскордонного співробітництва. Доцільно було б використати схему єврорегіонів, яка базується на
діяльності громадських організацій територіальних органів влади, асоціацій міст тощо;
– крім єврорегіону "Буг", всі створені центральними органами влади при відповідній ініціативі знизу;
– організаційні структури всіх єврорегіонів подібні, сформовані за однією схемою. У них відсутні підрозділи, метою яких є робота з населенням та сприяння залученню коштів для реалізації транскордонних проектів окремими організаціями, підприємствами; відсутні моніторингові комісії; поточну діяльність ведуть підрозділи органів влади, а не відокремлені структури.
2. В той же час, єврорегіони за участю України застосували ряд особливих підходів – Єкоєврорегіон як модуль єврорегіону "Верхній Прут"; ввели поняття "партнера" єврорегіону; створили окремий фонд (Карпатський) підтримки транскордонного співробітництва зі своїми
цілями та завданнями, які доповнюють закладені у "Карпатському єврорегіоні" тощо.
3. На даний час почалася розробка Концепцій стратегічного розвитку транскордонних регіонів, однак за відсутності обласних стратегій соціально-економічного розвитку та Державної стратегії соціально-економічного розвитку, спільна Концепція не може включати загальноєвропейські, національні та регіональні пріоритети.
4. Не дивлячись на те, що інформація про єврорегіони України вже розміщена на веб-сторінках окремих підрозділів обласних адміністрацій, повністю самостійних ще немає. Відсутня інформація про євро регіональну співпрацю, програми допомоги, транскордонна статистика, матеріали про транскордонні проекти.
Інтеграція в Європейське Співробітництво передбачає проведення активної політики добросусідства. Як показує приклад України, Молдови і Румунії, транскордонне співробітництво стає необхідним інструментом як щодо європейської інтеграції, так і щодо економічного та соціального розвитку, і водночас воно є складовою частиною в цілому добросусідських відносин трьох сторін.
На завершальному етапі підготовки до укладання українсько-румунськго базового договору румунська сторона виступила ініціатором створення двох єврорегіонів – «Нижній Дунай» та «Верхній Прут». Таким чином, оскільки створення євро регіонів передбачено базовим політичним договором, підписаним Президентом України, Республіки Молдова і Румунії, то вони є не тільки формою міжрегіонального, а й складовою міждержавного транскордонного співробітництва.
При створенні єврорегіонів було враховано французько-іспанський договір про транскордонне співробітництво між територіями (1995). Так, Карпатський євро регіон – це співпраця більше як 50 організацій, які мають широку підтримку на всіх рівнях, від місцевих громад до світового Банку та агентств ООН.
Створюючи євро регіони, базовий політичний договір між Україною та Румунією вносить новизну, яка є нетиповою для такого виду документів. Договір фактично заклав юридичні основи для нового виду транскордонного співробітництва. Членами євро регіону «Верхній Прут» стали Чернівецька область України, Белицький і Єднинський повіти Республіки Молдова, а також Ботошанський і Сучавський повіти Румунії. При цьому змінився підхід до внутрішньої самоорганізації цих утворень – від обговорення загальних проблем до утворення спільних органів управління і координації дій, орієнтованих на взаємну реалізацію транскордонних проектів, а саме: розширення існуючих субрегіональних зв’язків, сприяння розвитку транскордонного співробітництва, розвиток регіону в рамках інтеграції. Завдання такі: розвиток і спільне впровадження передових технологій; активізація та гармонізація діяльності у сферах науки, культури, освіти, спорту, розвитку національних меншин.
Варто наголосити, що сучасна Європа характеризується не тільки різноманіттям культур, але і великою кількістю кордонів, що розділяють етнічні групи і досить часто – спільну ідентичність. Єврорегіон «Верхніх Прут», що має поліетнічне і етнічно споріднене населення по різні боки кордонів а саме і є тією територією, на якій відбувається такий поділ. До складу членів Єврорегіону більшою чи меншою мірою входять етнонаціональні групи, що мають за лінією кордону основну частину свого етносу, де вона виступає як титульна нація. Тому гармонізація міжетнічних відносин повинна зайняти вагоме місце серед пріоритетів діяльності Єврорегіону.
Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу обумовлює не тільки правову адаптацію нормативно-правових актів до вимог ЄС, а й запровадження нових засад транскордонного співробітництва, розширення субрегіональних зв’язків, розбудови нових механізмів міждержавного співробітництва в рамках єврорегіонів.
У формуванні регіональної політики на сучасному етапі важливе методологічне значення має врахування просторового фактору. Важливість цього проілюстрували останні документи, прийняті Радою Європи щодо основних засад просторового розвитку.
"Європейська хартія регіонального просторового планування" (Торремолінос, Іспанія, 1983 р.). є першим епохальним документом з просторового розвитку. В ній зазначається, що "просторове планування сприяє покращенню територіальної організації у Європі і пошукам рішень проблем, котрі виходять за межі окремих держав, і, таким чином, воно направлене на усвідомлення спільності – у відношеннях як між Північчю та Півднем, так і між Сходом та Заходом". Хартія вводить загальні принципи для вироблення національних та європейської політик членами Ради Європи, а також для вирішення проблем, що виходять за рамки кордонів окремих держав, з метою удосконалення просторової організації Європи. Згідно Хартії у центрі регіонального /просторового планування стоїть "Людина і її благоустрій" і метою просторового планування є забезпечення кожного індивідуума оточуючим середовищем та якістю життя, що сприятиме розвитку його індивідуальності.
Фундаментальними цілями регіонального просторового планування визначено:
1. Збалансований соціально-економічний розвиток регіонів
2. Покращення якості життя
3. Відповідальне управління природними ресурсами і захист
довкілля.
4. Раціональне використання землі
В Хартії пропонуються спеціальні цілі, що стосуються наступних територій:
1. Сільські райони
2. Міські території
3. Прикордонні території
4. Гірські райони
5. Території зі структурними слабостями
6. Території спаду
7. Прибережні території та острови
В Хартії зазначається, що "прикордонні регіони більш, ніж всі інші, потребують проведення політики узгодження між державами. Мета такої політики – відкривати кордони і збільшувати транскордонні консультації, співробітництво і спільне використання можливостей інфраструктури обслуговування. Держави повинні полегшувати прямі контакти між регіонами та територіями, зацікавленими згідно Європейської Рамкової Конвенції з транскордонного співробітництва між територіальними органами влади, в просуванні все більш тісних контактів між зацікавленими поселеннями. В районах кордонів любий проект, який може мати шкідливі наслідки для довкілля сусідніх країн, повинен бути реалізований після попередніх консультацій цих держав".
Для України, особливо для її регіонів, процеси міжтериторіального та транскордонного співробітництва нові і необхідно певний час, щоб і на державному і на регіональному рівнях усвідомили їх важливість і забезпечили організаційно-правові, фінансові та кадрові можливості для активізації участі регіонів у міжнародному співробітництві з метою більш ефективного використання природно-ресурсного потенціалу територій і підвищення життєвого рівня населення.
Оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням історичних, демографічних, етнічних і культурних традицій, курс на європейську інтеграцію України , розширення субрегіональних зв’язків й розбудову нових механізмів міждержавного співробітництва в рамках інтеграції Європейських регіонів, узгоджується з основними напрямами Державної регіональної політики.
Двосторонні чи багатосторонні міжнародні договори України з іншими державами, належить віднести до важливих чинників інтеграції України до ЄС. А це означає потребу адаптації законодавства України до законодавства ЄС, входження України в Європейський правовий, економічний, інформаційний та культурний простір, впровадження європейських норм і стандартів в освіті, науці і техніці, регіональної та галузевої інтеграції України до ЄС.
Розробка проектів державних і міждержавних програм у галузі досліджень політичних, економічних, соціальних, культурних та правових аспектів європейської інтеграції, в тому числі: обґрунтування доцільних шляхів набуття Україною статусу асоційованого члена ЄС; наслідків запровадження Шенгенського візового режиму в сусідніх країнах-кандидатах та впливу цього фактора на вступ України до ЄС; перспективи міжрегіонального та транскордонного співробітництва. Активне використання на Україні освітніх, наукових та культурних європейських програм «Сократ», «Леонардо да Вінчі», «Молодь», «Проект Жана Моне» та інших – це налагодження тісної співпраці держави з національними культурними формуваннями, творчими осередками співвітчизників за межами України, яка повинна стати каталізатором культурного процесу, надійним каналом сприяння розвиткові культури української діаспори за кордоном. Розрізнені зусилля міністерств, відомств, громадських організацій країни мають набути більш організованого характеру й мобілізувати всі наявні можливості держави для ефективного втілення програм розвитку культурних зв’язків із діаспорою, більш відчутно сприяти створенню єдиного національного інформаційного простору(7).
Рада Європи. Конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними адміністративними одиницями та місцевими органами влади – являється юридичною основою для сприяння співробітництву в таких галузях, як регіональне, міський та сільський розвиток, охорона навколишнього середовища, удосконалення інфраструктури та функціонування сфери послуг та надання взаємної допомоги у випадку стихійних лих та техногенних катастроф.
Основними перешкодами для ефективного функціонування української сторони в рамках єврорегіонів є:
– відсутність системного та перспективного підходу до організації єврорегіональної співпраці;
– низький рівень залучення організацій української сторони в діяльності та реалізації цілей єврорегіонів; (немає єдності у розумінні змісту та характеру транскордонного співробітництва. До цієї сфери нерідко відносять здебільшого співробітництво між транспортними, прикордонними, митними та іншими центральними відомствами сусідніх держав (у т.ч. відкриття міждержавних пунктів пропуску, модернізацію матеріально-технічної бази прикордонного контролю, будівництво таборів для затримання нелегальних мігрантів тощо) або реалізацію певних господарських проектів міждержавного рівня у прикордонні (наприклад, реконструкція автомобільного мосту через р. Тиса та будівництво мосту через р. З. Буг). Тим часом, Європейська конвенція трактує транскордонне співробітництво дещо інакше, а саме як спільні дії в контексті розвитку добросусідських відносин між територіальними общинами або органами влади, які здійснюють свої функції в межах місцевості або регіону і визначаються як такі внутрішнім законодавством відповідної держави. Таким чином, йдеться про взаємні контакти між органами місцевого самоврядування або місцевими органами державної влади. Ця обставина є принциповою при оцінці стану та визначення шляхів подальшого розвитку транскордонного співробітництва;
– низький рівень підготовки кадрового потенціалу в регіональних органах управління (крім того, у багатьох керівників спрацьовує підхід очікування вказівок з "Центру", а транскордонне співробітництво – це, в основі, власна ініціатива регіонального керівництва);
– відсутність фінансового забезпечення (кошти на цю діяльність виділяються з різноманітних джерел та перекидаються з інших статей бюджету, але в жодному бюджеті (місцевому, регіональному, центральному) такі витрати не передбачаються. Все це також в значній мірі впливає на ефективність транскордонної співпраці, знижує можливості отримання фінансової допомоги міжнародних організацій, які, як правило, приймають участь у фінансуванні проектів, що на 25-30 відсотків фінансуються приймаючою стороною);
– недостатньо опрацьовані та впроваджуються відповідні організаційні методи, інструменти, принципи, процедури, структури і правове регулювання співпраці, що дало б можливість більш ефективної участі української сторони у єврорегіональній співпраці тощо.
Аналіз досвіду діяльності єврорегіонів Західної та Центрально-Східної Європи дозволив виділити декілька аспектів, на які слід звернути увагу в Україні.
Організаційний аспект: за умови утворення єврорегіонів в Європі ініціатива щодо їх створення виходила знизу, від органів місцевого самоврядування. Це добровільні об’єднання, створенні для вирішення спільних проблем. Саме ініціатива знизу дозволяє створити систему транскордонного партнерства та реалізації спільних проектів. Території єврорегіонів набагато менші, ніж ті, учасником яких є українські області, їх органи управління невеликі, мобільні і не забюрократизовані. В структурі єврорегіонів обов’язково присутня робоча група з менеджменту проектів, яка відповідає за підготовку та експертизу проектів і здійснює їх моніторинг.
Інституційний аспект: єврорегіони успішно діють за умови наявності та розбудови мережі транскордонних інституцій як основних, так і допоміжних, що забезпечують співробітництво в різних сферах: економіці, науці, культурі, освіті.
Фінансовий аспект: визначальне значення для розбудови ТКС в Європі має цільове фінансування проектів та підтримка з боку відповідних програм ЄС. Необхідно створити систему фінансування для реалізації програм транскордонного співробітництва із залученням коштів із державних та місцевих джерел, а також недержавних коштів та коштів міжнародних
програм.
Із розширенням ЄС до кордонів України загостряться проблеми, які існують вже зараз:
– зростання кількості осіб, які прибувають для нелегального перетину кордону з метою еміграції чи пошуку праці;
– недостатня кількість пунктів перетину кордону, відсутність належно обладнаних автострад, різниця стандартів розміру залізничної колії, незадовільний технічний стан аеропортів тощо;
– екологічні проблеми прикордонних областей стануть в майбутньому загрозою для нової території ЄС.
