ЮРИДИЧНИЙ ВИСНОВОК щодо Указу Президента України № 264/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» від 2 квітня 2007 року.

2 квітня 2007 року Президент України видав Указ № 264/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» (далі – «Указ»), відповідно до якого:

• достроково припиняються повноваження Верховної Ради України V скликання;
• народним депутатам України пропонується продовжувати виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України;
• позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються на 27 травня 2007 року;
• Кабінету Міністрів України приписується забезпечити фінансування позачергових виборів до Верховної Ради України;
• Центральній виборчій комісії приписується забезпечити проведення позачергових виборів до Верховної Ради України відповідно до Конституції України, Закону України «Про вибори народних депутатів України», інших законів України.

Відповідно до частини другої статті 106 Конституції України, Президент України видає укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України. Згідно з текстом Указу, юридичними підставами для його видання Президент України вважає (у порядку, наведеному в Указі):

• частину другу статті 5 Конституції України, відповідно до якої носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування;
• частину третю статті 5 Конституції України, відповідно до якої право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами;
• частину четверту статті 5 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може узурпувати державну владу;
• частину другу статті 77 Конституції України, яка встановлює, що позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України;
• частину шосту статті 83 Конституції України, згідно з якою у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України;
• пункт 1 частини першої статті 106 Конституції України, який відносить до повноважень Президента України забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави;
• пункт 7 частини першої статті 106 Конституції України, який відносить до повноважень Президента України призначення позачергових виборів до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією України;
• частину третю статті 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України;
• частину друг у статті 102 Конституції України, згідно з якою Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Вважаємо, що названі положення Конституції України не містять юридичної основи для видання ним Указу, що є предметом розгляду.

1. Дострокове припинення повноважень
Верховної Ради України V скликання

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України, яку згадує Президент України у мотивувальній (вступній) частині Указу, Президент України видає укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України, й тільки за названої умови вони є обов'язковими до виконання на території України.

Жодна з норм Конституції України, на які посилається Указ, не містить права, обов’язку або повноваження Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України. При цьому в тексті Указу відсутнє посилання на положення Конституції України, які насправді передбачають право Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Відповідно, є підстави вважати, що Президент України не вбачає підстав застосування положень Основного Закону України, які передбачають умови для появи у Президента України права достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

Пункт 8 частини першої статті 106 Конституції України встановлює, що Президент України припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України. Вичерпний перелік випадків, у яких Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, подає частина друга статті 90 Конституції України:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій;

2) протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

При цьому Президент України може не скористатися своїм правом достроково припинити повноваження Верховної Ради України, яке виникло у нього на підставі пунктів 1-3 частини другої статті 90 Конституції України, на свій власний розсуд, згідно з його розумінням потреб держави у контексті загальних функцій Президента України, визначених, серед іншого, частиною другою статті 102 та пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України. Проте право діяти на власний розсуд у питанні дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є у Президента України тільки стосовно випадків, передбачених пунктами 1-3 частини другої статті 90 Конституції України. За інших обставин Президент України не має права достроково припиняти повноваження Верховної Ради України.

Пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України

Підстава, визначена в пункті 1 частини другої статті 90 Конституції України, могла мати місце до оголошення про сформування парламентської коаліції, але не раніше 25 червня 2006 року. Відповідно до положень Регламенту Верховної Ради України (стаття 62) один місяць, відведений для формування коаліції, дорівнює 30 календарним дням з дня відкриття першого засідання нової Верховної Ради України. Перше засідання Верховної Ради України, сформованої за результатами виборів 26 березня 2006 року, відбулося 25 травня 2006 року.

Відповідно до Конституції України та Регламенту Верховної Ради України головуючий на засіданнях Верховної Раду України мав оголосити про утворення коаліції не пізніше ніж 24 червня 2006 року. З цього моменту коаліція вважалась би сформованою (частина шоста статті 61 Регламенту). Таке оголошення робиться на підставі поданої головуючому підписаної головами фракцій коаліційної угоди (частина третя статті 61 Регламенту).

22 червня 2006 року головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради України оголосив про сформування у Верховній Раді України V скликання Коаліції демократичних сил у складі 239 народних депутатів України, які особистими підписами підтвердили свою згоду стати членами коаліції.

Проте, 7 липня 2006 року депутатські фракції Партії регіонів, Соціалістичної партії та Комуністичної партії України повідомили про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання, а 11 липня 2006 року на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій, утвореної 22 червня 2006 року фракціями «Блок Юлії Тимошенко», «Наша Україна» і Соціалістичної партії України у зв’язку з надходженням заяв народних депутатів України від фракції Соціалістичної партії України про вихід із складу коаліції депутатських фракцій, що мало наслідком зменшення чисельного складу коаліції до 213 народних депутатів (що є меншим за встановлений Конституцією України мінімум).

Того ж дня – 11 липня 2006 року – на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про сформування та реєстрацію в апараті Верховної Ради України Антикризової коаліції у Верховній Раді України між фракціями Партії регіонів, Соціалістичної партії України, Комуністичної партії України на підставі Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання, підписаної 7 липня 2006 року у відповідності до частини другої статті 61 Регламенту Верховної Ради України головами трьох фракцій. Отже, Антикризова коаліція була офіційно сформована 11 липня 2006 року з моменту оголошення про це на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Отже, немає правових підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України на підставі пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України. На той момент до коаліції увійшли фракція Партії регіонів у повному складі, фракція Соціалістичної партії України без двох осіб, фракція Комуністичної партії України в повному складі, два депутати, обрані до Верховної Ради України за виборчим списком блоку «Наша Україна», та чотири депутати, обрані до Верховної Ради України за виборчим списком «Блоку Юлії Тимошенко». В абзаці першому Указу ця ситуація характеризується як «поодинокі випадки включення до складу коаліції депутатських фракцій окремих народних депутатів, що мали місце при формуванні Антикризової коаліції у липні 2006 року». Їй протиставляється «практика масового поповнення її (коаліції) складу на засадах індивідуального або групового членства». Однак з точки зору їх конституційності ці два процеси є ідентичними.

Порядок формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України передбачено частиною шостою статті 83 Конституції України. Проте згадка про неї без посилання на пункт 8 частини першої статті 106 та пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України як на підставу рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України є некоректним, оскільки поза цими нормами Конституція України не передбачає юридичних наслідків за порушення передбаченого частиною шостою статті 83 Основного Закону порядку формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Крім того, пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України визначає виникнення у Президента України права достроково припинити повноваження Верховної Ради України у випадку, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій, а не у випадку розширення вже сформованої коаліції у спосіб, що, на думку Президента України, не відповідає Конституції України.

Принагідно слід мати на увазі, що відповідно до частини дев’ятої статті 83 Конституції України засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Поповнення коаліції відбувалося на підставі статті 61 Регламенту Верховної Ради України, частина четверта якого на той час передбачала право позафракційного народного депутата за особистою заявою увійти до складу коаліції, сформованої депутатськими фракціями на основі коаліційної угоди. Положення цієї статті на момент поповнення коаліції було чинним, оскільки згідно з пунктом 1 статті 13 та частиною другою статті 73 Закону України «Про Конституційний Суд України» правові акти Верховної Ради України оголошуються нечинними і втрачають чинність від дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Немає підстав вважати, що невходження хоча б одного народного депутата України – члена фракції, що увійшла до коаліції, – означає неправомірність входження до коаліції всієї фракції. Частина шоста статті 83 Конституції України висуває до коаліції депутатських фракцій єдину вимогу: до її складу має входити більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Цю вимогу було виконано.

Конституція України визначає, що невходження народного депутата України, обраного від політичної партій (блоку), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або вихід народного депутата України зі складу такої фракції тягнуть за собою дострокове припинення його повноважень. Підставою для цього є закон (у тому числі, хоч це питання потребує глибшого вивчення, – Конституція України як Основний Закон держави, який містить норми прямої дії) та рішення вищого керівного органу відповідної політичної партії. Повноваження народного депутата України припиняються з дня прийняття такого рішення. На сьогодні жодна з політичних партій (блоків) не застосовувала таку процедуру. А отже, з’явився прецедент «позафракційних депутатів», які, як передбачено частиною четвертою статті 61 Регламенту Верховної Ради України, можуть приєднатися до коаліції.

Нарешті, слід мати на увазі, що Президент України на виконання частини третьої статті 114 Конституції України вніс 4 серпня 2006 року до Верховної Ради України кандидатуру Януковича В.Ф. на посаду Прем’єр-міністра України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України V скликання, чим засвідчив факт сформування названої коаліції відповідно до статті 83 Конституції України. Очевидно, що за цих обставин неможливо стверджувати, що у Верховній Раді України не було сформовано протягом встановленого терміну коаліцію депутатських фракцій.

Пункт 2 частини другої статті 90 Конституції України

Підставою для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України може стати факт несформування персонального складу Кабінету Міністрів України протягом 60 днів після відставки попереднього складу уряду (виділення наше). Важливим є розрізнення юридичного змісту термінів «складання повноважень» та «відставки» уряду. Стаття 115 Конституції України містить обидві юридичні категорії. Складання повноважень Кабінету Міністрів України відбувається в єдиному випадку: обрання нового складу Верховної Ради України (частина перша статті 115). До відставки всього складу Кабінету Міністрів України може призвести заява Прем’єр-міністра України про відставку або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри уряду. Уряд, відставку якого прийнято або оголошено, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України (частина четверта статті 115). Згадаємо, що 25 травня 2006 року відбулося саме складання повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України. І хоча між першим засіданням новообраної Верховної Ради України та голосуванням за кандидатуру голови уряду минуло понад 60 днів (призначення на посаду Віктора Януковича відбулося 4 серпня 2006 року), це не може розглядатися як юридична підстава для дострокового припинення повноважень парламенту Президентом України.

Відповідно до Конституції України не існувало й права Президента достроково припинити повноваження парламенту через незаповненість вакантної посади міністра закордонних справ на початку 2007 року. Втім, це не дає підстав стверджувати, що «персональний склад Кабінету Міністрів України» не було сформовано. Жоден нормативно-правовий документ не визначає, з якого саме моменту уряд вважається сформованим. Законом України «Про Кабінет Міністрів України» в частині п’ятій статті 10 передбачено, що уряд вважається повноважним після принесення присяги не менш як двома третинами його складу. Звільнення з посади одного або кількох членів уряду (окрім Прем’єр-міністра) не тягне за собою відставки або припинення повноважень Кабінету Міністрів України в цілому. Правовим наслідком таких дій є призначення на вакантну посаду іншої особи у відповідності з процедурою, визначеною Конституцією України. Необґрунтованими є твердження, що звільнення з посади рядового члена уряду може стати підставою для дострокового припинення повноважень парламенту, ініційованого Президентом України.

Пункт 3 частини другої статті 90 Конституції України

Президент України може оголосити про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України й у випадку, коли протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Конституційний Суд України в рішенні № 11-рп (2004 р.) розтлумачив пункт 3 частини другої статті 90 Конституції України, який містить згадану підставу. В рішенні, зокрема, зазначається, що «словосполучення «пленарні засідання не можуть розпочатися» означає: пленарні засідання Верховної Ради України не можуть бути відкриті і Верховна Рада України не може приступити до розгляду запланованих питань через недодержання порядку роботи Верховної Ради України, встановленого Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, що унеможливлює здійснення парламентом конституційних повноважень єдиного органу законодавчої влади в України». Конституційний Суд України не вказує конкретних ситуацій недодержання порядку роботи парламенту, які унеможливлюють здійснення ним власних конституційних повноважень (зокрема, прийняття законів та інших нормативних актів, виконання інших повноважень, встановлених статтею 85 Конституції України). Видається, що у випадку фактичної паралізованості роботи законодавчого органу можливість застосування Президентом України даної підстави буде визначатися в кожному окремому випадку.

Таким чином, вважаємо, що пункт 1 Указу, відповідно до якого Президент України достроково припинив повноваження Верховної Ради України V скликання, є таким, що не відповідає частині другій статті 19, частині другій статті 90 та пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України.

Інші положення Указу, що визначають наслідки рішення Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (зокрема, призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, питання фінансування та організації позачергових виборів до Верховної Ради України), у зв’язку з неконституційністю пункту 1 втрачають юридичне значення. Разом з тим, пункт 2 Указу та тези, викладені у мотивувальній частині (преамбулі) Указу, заслуговують на детальнішу увагу.

 

2. Пропозиція народним депутатам України продовжувати виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України

Народні депутати України виконують свої повноваження в силу відповідних положень Конституції України. В частині першій статті 90 Конституції міститься загальна норма: «Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання». Відповідно до частини першої статті 81 Конституції України повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України. Частина третя цієї ж статті визначає, що повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Названими нормами Конституція України забезпечує континуїтет та безперервність існування в державі парламенту як одного з найголовніших органів державної влади, що у будь-який момент повинен виконувати всі без винятку свої конституційні функції, в тому числі такі, як призначення та звільнення з посади за поданням президента Голови Служби безпеки України; надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України або звільнення його з посади; затвердження протягом двох днів із моменту звернення Президента України указів про введення військового або надзвичайного стану тощо.

Крім того, Конституція України не містить визначення повноважень народного депутата України, «що безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України», і не встановлює права Президента України приписувати народним депутатам України, які саме повноваження вони можуть виконувати, а які – ні. Навпаки, відповідно до частини четвертої статті 76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються виключно Конституцією та законами України. Як роз’яснив Конституційний Суд України в своєму рішенні у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України (рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року № 11), «Народний депутат України одержує депутатський мандат від виборців, котрим Основний Закон гарантує вільне волевиявлення (частина друга статті 71 Конституції України) і з якими народний депутат України як їх представник підтримує зв’язок. За допомогою механізму цього представництва громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (частина перша статті 38 Конституції України) і здійснюють народне волевиявлення (стаття 69 Конституції України). Народний депутат України є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним, і покликаний виражати і захищати його інтереси».

Вважаємо, що спроба на будь-який період часу залишити державу без парламенту повинна розцінюватися як порушення частини четвертої статті 5 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може узурпувати державну владу, а спроба обмежити виконання народними депутатами України їх повноважень, визначених Конституцією і законами України – порушення статті 76 Конституції України.

 

3. Тези преамбули Указу

Окрім порушень Конституції України в основній (резолютивній) частині Указу, необхідно звернути увагу на низку некоректних посилань та спроб неадекватного тлумачення Основного Закону, що містяться в мотивувальній частині (преамбулі) Указу. Твердження Президента України, що викладені у цій частині, є умоглядними та бездоказовими; їх можна кваліфікувати як політичні оціночні судження, котрі в будь-якому разі не можуть розглядатися як юридичні факти, що порушують Конституцію України.

Зокрема, Президент України не дає роз’яснення своєї позиції щодо зв’язку між поповненням коаліції за рахунок інших депутатів та оцінкою цієї обставини в контексті змісту частин другої, третьої та четвертої статті 5 Конституції України. З Указу неможливо встановити, в чому саме полягає порушення принципу народного суверенітету, як проявляється зазіхання коаліції на узурпацію права визначати і змінювати конституційний лад, або узурпації влади як такої після прийняття до її складу позафракційних депутатів. Неясно також, у чому Президент України вбачає загрозу національній безпеці, дестабілізацію політичної ситуації в державі, створення потенційної небезпеки державному суверенітету тощо.

В абзаці третьому мотивувальної частини (преамбули) Указу Президент України стверджує, що передбачений частиною другою статті 102 Конституції України його конституційний статус гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина створює «обов’язок достроково припинити повноваження парламенту у разі порушень ним Основного Закону України, якщо немає інших запобіжників грубим порушенням Конституції України з боку Верховної Ради України». Таке твердження не підтверджується згаданою Президентом України частиною другою статті 102 та прямо суперечить частині другій статті 19 Конституції України. Конституція України в принципі не передбачає обов’язку Президента України достроково припинити повноваження парламенту у разі порушень ним Основного Закону України.

Необхідно зазначити, що згідно зі статтею 147 Конституції України єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд України. Лише Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Пункт 1 частини першої статті 150 Конституції України визначає, що до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, а частина друга цієї ж статті – що суб’єктом таких звернень може бути Президент України. Отже, у випадку, коли Президент України вважає ті чи інші правові акти Верховної Ради України такими, що порушують Конституцію України, він має можливість звернутися зі зверненням щодо таких актів до Конституційного Суду України. Відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

 

Таким чином, необхідно зробити висновок про відсутність передбачених Конституцією України підстав для виникнення у Президента України права достроково припинити повноваження Верховної Ради України V скликання. Указ Президента України № 264/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» від 2 квітня 2007 року є таким, що не відповідає статтям 5, 8, 19, 76, 81, 83, 90, 102, 106 Конституції України.

 

Бандурка О.М.	доктор юридичних наук, академік Академії правових наук України
Білас І.Г.	заслужений юрист України, доктор права, доктор історичних наук, професор Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Голосниченко І.П.	доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету
Вознюк В.Д.	заслужений юрист України, суддя Конституційного Суду України у відставці
Денисов В.Н.	доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України
Задорожній О.В.	кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, член-кореспондент Академії правових наук України, голова Центру «Правова держава»
Зима Л.М.	заслужений юрист України, заступник голови Спілки юристів України, віце-президент Всесвітньої асоціації юристів
Коваленко В.В.	доктор юридичних наук, професор
Копиленко О.Л.	доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, академік Академії правових наук України
Корнієнко М.І.	суддя Конституційного Суду України у відставці, кандидат юридичних наук, професор, заслужений юрист України
Мироненко О.М.	доктор філософських наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, суддя Конституційного Суду України у відставці
Німченко В.І.	кандидат юридичних наук, професор, заслужений юрист України, суддя Конституційного Суду України у відставці
Тихонова Є.А.	доктор юридичних наук, професор
Сегай М.Я.	доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України
Серьогіна С.Г.	Завідувач кафедри державного будівництва та місцевого самоврядування Харківської національної юридичної академії, кандидат юридичних наук, доцент
Чубар Л.П.	заслужений юрист України, суддя Конституційного Суду України у відставці
Шукліна Н.Г.	професор кафедри конституційного і адміністративного права Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, кандидат юридичних наук

 

 

© «Центр "Правова держава"». При использовании материалов ссылка на сайт обязательна.