Правові проблеми проведення референдумів в Україні

1. Референдум

Референдум є однією з форм безпосередньої демократії і ґрунтується на реалізації громадянами права голосу і права участі у прийнятті державних та місцевих рішень. Як важлива риса демократичності політичного устрою суспільства, референдум часто проводиться щодо різноманітних питань суспільного життя держави та/або місцевої громади. В світовій практиці відомі різні моделі інтеграції референдуму в правову та політичну систему: від активного якісного та кількісного їх застосування на місцевому (США) та загальнодержавному (Іспанія, Португалія, Франція) чи на обох (Швейцарія) рівнях до повної їх відсутності в державній практиці (Бельгія). Роль референдуму в суспільно-політичному житті конкретних країн пов’язана не лише з формою державного правління та характером політичного режиму, а й з правовою традицією та політико-правовою історією.

Звернемося до досвіду конституційного закріплення питання референдумів в деяких європейських державах. Так, ст. 125 Конституції Республіки Польщі і ст. 115 Конституції Португальської Республіки передбачають, що референдум може проводитися з питань, які мають особливе значення для держави і які становлять національний інтерес. Конституція Словацької Республіки в ст. 93 визначає, що шляхом референдуму затверджується конституційний закон про вступ до державного союзу з іншими державами або про вихід з такого союзу і вирішуються інші важливі питання, що становлять публічний інтерес. Найширше інститут референдуму регулюється у Союзній конституції Швейцарської Конфедерації. По-перше, Конституція Швейцарії містить два поняття: народна ініціатива, що стосується повної або часткової зміни Конституції, і власне референдум. Референдум у Швейцарії може бути як обов’язковий, так і факультативний. На обов’язковий референдум виносяться питання зміни Конституції, вступу до організацій колективної безпеки і оборони, оголошення терміновими союзних законів. На факультативному референдумі розглядаються питання союзних законів, федеральних рішень, міжнародно-правових договорів та ін. Як бачимо, деякі конституції європейських держав містять розгорнуті положення щодо референдумів. Але така практика не є загальноприйнятою і «законодавці європейської правової моди» в країнах континентальної правової сім’ї (наприклад, Франція, Німеччина) не користуються нею.

Референдум (лат. «referendum» – «те, що має бути повідомлено») представляє собою голосування громадян з питань, які становлять інтерес на державному або місцевому рівні, щодо яких приймаються державні або самоврядні рішення. Якщо при проведенні референдуму дотримані встановлені конституцією та законом умови, то прийняте у такий спосіб рішення вважається рішенням народу. Рішення народу як «єдиного носія влади і джерела суверенітету» (ст. 5 Конституції України), як правило, наділені вищою юридичною силою, ніж акти парламенту, виконавчої влади чи голови держави. Конституційний Суд України в своєму рішенні у справі про здійснення влади народом № 6-рп від 5 жовтня 2005 року підтвердив, що «результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов’язковими». В Україні відповідно до ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» акти, прийняті на всеукраїнському референдумі, мають вищу юридичну силу, ніж акти Верховної Ради України, нормативні акти Президента України та центральних органів виконавчої влади. На сьогодні практика проведення всеукраїнських референдумів обмежується історичним референдумом, проведеним 1 грудня 1991 року, та консультативним (дорадчим), що мав місце 16 квітня 2000 року і був проголошений Президентом України.

Актуальність питання про всеукраїнський референдум як форму безпосередньої демократії сьогодні зростає в світлі обговорення питання про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою стосовно вступу України до НАТО та (не)підтримки участі у Єдиному економічному просторі. Тому дослідження законодавства України, відповідно до якого має реалізовуватися право громадян безпосередньо брати участь в прийнятті державних рішень, стало одним з поточних ключових завдань Центру.

2. Референдуми в Україні: правові засади

Порядок ініціації, організації, проведення та підведення підсумків референдуму в Україні регулюється чинною Конституцією України від 28 червня 1996 року зі змінами, внесеними 8 грудня 2004 року (зокрема, ст.ст. 38, 72, 73, 74, 106), та Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року. Для подальшого аналізу важливо зазначити, що відповідно до Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України «закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності [Конституцією], є чинними у частині, що не суперечить Конституції України». Оскільки Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» було прийнято у 1991 році, то до нього це положення застосовується в повній мірі.

Не можна не згадати у цьому зв’язку і рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року у справі про відповідність Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою». В ньому, зокрема, зазначалося: з огляду на положення ст. 8 Конституції України щодо прямої дії її норм, Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга ст. 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Отже, при призначенні всеукраїнського референдуму за народною ініціативою першочергове значення мають норми Конституції України. Фахівець з конституційного права, колишній суддя Конституційного Суду України проф. В.М. Шаповал вважає, що всеукраїнський референдум за народною ініціативою може бути проголошений як з урахуванням, так і без урахування положень Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», чим підтверджує висловлену Конституційним Судом України позицію.

З нашої точки зору, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» є застарілим. Він потребує внесення кардинальних змін, хоча б з огляду на те, що базується на застарілій конституційній моделі. Процедура призначення референдумів, наведена в законі, суперечить передбаченим в Конституції повноваженням органів влади. Різниться в сторону розширення і предметна сфера проведення референдуму. Тож, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» потребує прийняття у новій редакції, що відповідала б чинній Конституції України.

3. Всеукраїнський референдум: поняття та предмет

Чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначає референдум як «спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення». Відповідно до положень Конституції та закону можемо вивести певну класифікацію референдумів за критеріями юридичної сили рішень та порядку призначення і проведення референдуму. Так, за суб’єктом ініціаціювання референдуми діляться на оголошені органами влади та призначені за народною ініціативою. За територіальною ознакою референдуми поділяються на всеукраїнські та місцеві. За юридичною силою прийнятих рішень – на дорадчі (консультативні) та ті, рішення яких обов’язкові (імперативні референдуми).

Варто зазначити, що в Конституції України відсутнє позитивне закріплення всього кола питань, що можуть бути предметом референдуму. Фактично, шляхом референдуму можуть вирішуватися будь-які питання, окрім тих, щодо яких в Конституції України передбачена пряма заборона. Так, ст. 74 Конституції визначає, що «референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджетів та амністії». Існує і коло питань, рішення щодо яких може приймати виключно народ: прийняте будь-яким органом державної влади таке рішення буде неправомірним. Єдине таке питання визначене в ст. 73, в якій закріплено, що рішення про зміну території України може бути прийнято виключно всеукраїнським референдумом.

Бачимо, що в Конституції України мова йде про так звані законодавчі референдуми, під час яких приймаються обов’язкові рішення. Конституція не містить норм щодо кола питань, які можуть виноситися на консультативний (дорадчий) референдум, власне як і відсутнє визначення кола питань, які можуть виноситися на референдум, оголошений за народною ініціативою.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» виносить за рамки предмету референдуму «питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров’я та безпеки громадян; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України» (частина третя ст. 5). Таке положення Закону виглядає таким, що не суперечить загальній юридичній логіці, принципам конституційного права та доктринальним положенням щодо визначення правової та демократичної держави. Тим не менш, рішення про відповідність цього положення Конституції України може приймати виключно Конституційний Суд України.

«Питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них» визначені ст. 5 Закону як такі, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. Нагадаємо, що частина третя ст. 5 Конституції України закріплює право визначати і змінювати конституційних лад в України виключно за народом. Це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Делегування цього права не забороняється. Конституційний Суд України у вже згаданому рішенні про здійснення влади народом зазначив, що це наведене положення Конституції «треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України». Тож, з нашої точки зору, це положення Закону в повній мірі відповідає Конституції України.

Що стосується консультативних референдумів (або «дорадчих опитувань громадян»), то Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми визначає їх як допоміжні заходи, які проводяться «з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення» ( ст. 46 Закону). Результати консультативного референдуму мають своїм правовим наслідком обов’язок рад відповідних рівнів враховувати його рішення, а рішення, що суперечать результатам консультативного референдуму, можуть бути прийняті лише більшістю у 2/3 голосів від загального складу ради відповідного рівня. Предметно консультативні референдуми не обмежені ані Конституцією, ані законом. Вважаємо, що до них застосовуються обмеження, передбачені в цілому для всеукраїнських референдумів. Такої думки притримуються і автори законопроекту «Про всеукраїнський референдум» (реєстраційний номер 1200 від 27 липня 2006 року), про що свідчить п. 1 ст. 2 зазначеного законопроекту. Законом прямо не передбачена можливість проведення консультативного референдуму за народною ініціативою; не існує і прямої заборони. Виходячи із загального принципу права, відповідно до якого громадянин може робити все, що прямо не заборонено законом, не бачимо причин для неприйнятності такої форми всеукраїнського референдуму, як консультативний референдум за народною ініціативою. З нашої точки зору, це не суперечить повноваженню Президента України оголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6 ст. 106 Конституції України).

4. Порядок призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою

Згідно з чинною Конституції України всеукраїнський референдум може призначатися Верховною Радою України, Президентом України або за народною ініціативою (частина перша ст. 72). Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою за виконання наступних умов:

• Цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право голосу. Підтвердженням вимоги є підпис, поставлений на підписному листі передбаченої законом форми;
• Підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей (тобто, мінімум у 16 областях);
• Від кожної області подано не менш як по сто тисяч підписів.

Важливою в процесі організації та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є роль Центральної виборчої комісії. Підкреслимо, що при визначенні повноважень Центральної виборчої комісії щодо організації та проведення всеукраїнського референдуму остання повинна керуватися Законом України «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року та згаданим законом про референдуми. Такі її повноваження викладені в статті 20 закону про ЦВК та, зокрема, в частинах 1-5 ст. 20 закону про референдуми. Цей діючий на постійній основі орган очолює систему комісій з проведення референдумів. На нього покладені функції реєстрації ініціативної групи, встановлення форми підписних листів, перевірки підписів, а безпосередньо після оголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Президентом України – загальні організаційні та контрольні функції із його проведення, оголошення результатів референдуму.

Сьогодні процедура оголошення референдуму за народною ініціативою законодавчо не визначена. Що саме, в якому порядку і в які строки необхідно робити – не визначено. Утворилася прогалина у законодавчому регулювання процедури оголошення референдуму: між закінченням перевірки підписів, поданих ініціативною групою, та оголошенням Президентом референдуму за народною ініціативою. Наведена в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» процедура проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою не відповідає політико-правовим реаліям сучасної України. Так, наприклад, частина шоста ст. 20 цього закону передбачає передачу протоколів та актів перевірки зібраних підписів на розгляд Президіуму Верховної Ради України – органу, який на сьогодні не існує. Тому, ще раз наголошуємо на необхідності внесення змін та доповнень до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

5. Перспектива проведення консультативного референдуму за народною ініціативою з питань участі України в міжнародних інтеграційних об’єднаннях (НАТО та ЄЕП)

29 грудня 2006 року на засіданні Центральної виборчої комісії було прийнято Постанову «Про підписи громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, які не підлягають врахуванню» та Протокол Центральної виборчої комісії «Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою». Центральна виборча комісія на основі ст. 20 закону про референдуми перевірила надіслані ініціативними групами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою підсумкові протоколи, а також акти передачі підписних листів всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на зберігання головам районних рад, міським головам, голові Севастопольської міської ради разом з вимогами про проведення всеукраїнського референдуму з питань:

«Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?» та

«Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?».

З огляду на запропоновані для винесення на всеукраїнський референдум питання очевидним є висновок: пропонується проведення консультативного референдуму, оскільки не передбачається прийняття будь-яких рішень чи законопроектів. Громадянам, які можуть брати участь у референдумі, пропонують висловити свою згоду або незгоду щодо вступу України до Організації Північноатлантичного договору та підтримку або не підтримку участі в Єдиному економічному просторі.

Центральна виборча комісія встановила, що під вимогою громадян України щодо призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з вищезазначених питань зібрано 4 431 673 підписи громадян України, які мають право голосу. У протоколі ЦВК зазначається, що у Дніпропетровській, Донецькій, Житомирській, Запорізькій, Київській, Кіровоградській, Луганській, Миколаївській, Одеській, Полтавській, Рівненській, Сумській, Харківській, Херсонській, Хмельницькій, Черкаській, Чернігівській областях (всього 18) зібрано не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Фактичний стан речей відповідає вимогам, встановленим частиною другою ст. 72 Конституції України.

Протокол та відповідні документи перевірки були передані Президенту України як суб’єкту, наділеному правом проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою. На цьому процес зупинився в силу правової невизначеності подальших дій суб’єктів референдумного права: громадян, Центральної виборчої комісії, Президента України. Як вже зазначалося, Конституція визначає проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою одним з повноважень Президента, що означає його право, але не обов’язок в рамках існуючого законодавства. Тому вважаємо, що на сьогодні юридично можливі наступні шляхи розвитку подій: 1) проголошення Президентом України референдуму за народною ініціативою (темпоральні рамки таких дій Президента не визначені); 2) відмова Президентом України у проголошенні всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (чинне законодавство не вимагає жодних пояснень чи обґрунтувань таких дій, власне як і не визначає процедуру їх здійснення); 3) намагання вирішити питання реалізації права громадян на участь у всеукраїнському референдумі через систему адміністративного або конституційного судочинства. Останнє розглянемо детальніше в наступному розділі.

6. Можливість розгляду справи про всеукраїнський референдум в порядку адміністративного чи конституційного провадження

З огляду на значну кількість зібраних підписі постає ще одне логічне питання: в рамках діючого законодавства чи існують правові (юридичні) методи примусити Президента проголосити або надати обґрунтування непроголошення консультативного референдуму за народною ініціативою? З нашої точки зору єдиний спосіб вплинути на Президента в цьому аспекті – діяти через судову систему. Відомо, що право громадян брати участь в управлінні державними справами та брати участь у всеукраїнському та місцевому референдумі гарантуються ст. 38 чинної Конституції України. Тобто, мова йде про невід’ємне політичне право кожного громадянина України. З нашої точки зору, явно висловлене бажання громадян скористатися таким своїм правом не може бути проігнороване (відмова проголосити референдум за народною ініціативою без обґрунтування таких дій) гарантом прав і свобод людини і громадянина, яким виступає відповідно до ст. 102 Основного Закону Президент України. Більше того, ст. 3 Конституції визначає, що «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави», а отже і її органів та посадових осіб, в т.ч. і Президента України.

Хоча проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є повноваженням, а не обов’язком Президента України (п. 6 ст. 106), його обов’язком є гарантувати дотримання прав і свобод людини і громадянина, сприяти їх реалізації. Дії або бездіяльність голови держави, які перешкоджатимуть реалізації зазначеного права громадян на участь у політичному житті держави, можна розцінювати як невиконання обов’язків посадової особи та порушення прав громадян. Право захисту порушених прав і свобод людини і громадянина судом встановлюється ст. 55 Конституції України. Ця ж стаття гарантує прав на оскарження в суді «рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» (ч. 2). Оскарження рішень, дій чи бездіяльності голови держави в Україні здійснюється на основі Кодексу адміністративного судочинства України (КАС), який встановлює, що «адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Президента України … вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ» (п. 3 ст. 19). Правом звернення до адміністративного суду наділена будь-яка особа, «яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин» (ст. 104 КАС). Таким чином, фактично, позивачем може стати будь-який громадянин України, який вважатиме, що відповідне рішення Президента України порушує його гарантоване Конституцією України право, свободу чи інтерес. Найбільше ж підстав для таких дій, видається, мають члени ініціативної групи зі збору підписів на підтримку проведення всеукраїнського референдуму з народної ініціативи.

Звернемося тепер до конституційного провадження. Тлумачення конституційного положення щодо повноваження Президента України в сфері проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (п. 6 ст. 106) або перевірки на (не)конституційність рішення Президента про проголошення або відмову у проголошенні всеукраїнського референдуму за народною ініціативою може надати Конституційний Суд України за поданням одного з суб’єктів права на конституційне подання, а саме: Президента України, не менш як 45 народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст. 40 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Як бачимо, коло суб’єктів тут набагато вужче. Безпосередньо громадяни не можуть звернутися до єдиного органу конституційної юрисдикції, хоча в них є можливість сприяти здійсненню такого подання або через своїх представників у Верховній Раді України або через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. У справі про тлумачення Конституції України Конституційний Суд України може надати відповідний висновок (ст. 62 Закону України «Про Конституційний Суд України»), а у справі про перевірку на відповідність Основному Закону відповідного рішення Президента України – прийняти рішення (ст. 61), які є обов’язковим до виконання (ст. 69). Відповідно до ст. 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» у разі необхідності КСУ може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов’язки щодо забезпечення виконання рішення, додержання висновку. Невиконання рішень та недодержання висновків КСУ тягнуть за собою відповідальність згідно з законом.

Таким чином, у розглянутому гіпотетичному спорі роль судової гілки влади може виявитися критичною для з’ясування прав та обов’язків сторін та процедури виконання владних повноважень.

7. Можливі правові наслідки проведення консультативного референдуму з питань участі України у інтеграційних об’єднаннях

Вважаємо за потрібне підкреслити, що проведення всеукраїнського консультативного референдуму із запропонованих питань матиме мінімальні та неочевидні правові наслідки з огляду на низку факторів.

По-перше, питання вступу до НАТО поки що не стоїть на порядку денному України, оскільки не було відповідного «запрошення» держав-членів Альянсу. Згідно зі статтею 10 Вашингтонського договору 1949 року держави, що домовляються, можуть за загальної згоди пропонувати будь-якій іншій державі європейського регіону приєднатися до цього договору (тобто, стати членом НАТО). У випадку, якщо така пропозиція надійде, Україна підпише Вашингтонський договір, то постане питання про його ратифікацію Верховною Радою України. При проведенні голосування за Закон України про ратифікацію названого міжнародного договору відповідно до чинної ст. 46 Закону України про референдуми необхідно буде враховувати результати референдуму. У випадку, якщо більшість громадян висловляться проти вступу України до НАТО, знадобиться кваліфікована більшість, щоб подолати попереднє «народне вето». Тобто за ратифікацію мають висловитися не менше 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України.

Для довідки також зазначимо, що шлях вирішення питання вступу до НАТО через всеукраїнський референдум був визначений і в «Універсалі національної єдності», який підписали представники всіх гілок влади. Частина 2 пункту 27 «Плану дій для забезпечення національної єдності» встановлює « вирішення питання щодо вступу до НАТО за наслідками референдуму, який проводиться після виконання Україною усіх необхідних для цього процедур». Звичайно, «Універсал національної єдності» не створює юридичних прав та обов’язків, а носить суто морально-політичний характер. Проте визначений усіма гілками влади шлях вирішення питання вступу до НАТО свідчить про те, що позиції політичних еліт щодо вирішення цього питання збігалися, принаймні на час підписання Універсалу.

Винесення на всенародний референдум питання щодо підтримки участі України в ЄЕП не несе жодного юридичного навантаження. Як ми зазначали, єдиним юридично значимим наслідком консультативного референдуму є, у випадку розбіжності поглядів народу та законодавців, приймати закони з відповідних питань кваліфікованою більшістю (2/3 від конституційного складу). В даному випадку маємо справу із підписаною і ратифікованою угодою, тобто – чинним міжнародним договором України. Верховна Рада України ратифікувала її із застереженням, відповідно до якого Україна може в інтеграції до ЄЕП вдаватися тільки до тих заходів, які не суперечать Конституції України. Виконуючи свої зобов’язання за згаданою Угодою Україна керується звичаєвою міжнародно-правовою нормою pacta sunt servanda, закріпленою в ст. 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів. Цей же принцип знайшов своє відображення у ч. 1 ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори України», де встановлено, що чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Тобто на сьогодні незалежно від результатів референдуму з питання участі України в ЄЕП, остання зобов’язана дотримуватися положень Угоди про ЄЕП в тій мірі, в якій вони не суперечать Конституції України.

8. Шляхи вирішення проблеми

Для вирішення окресленої проблеми необхідний комплексний підхід. Всеукраїнський референдум за народною ініціативою, власне як і будь-який інший всеукраїнський та місцевий референдум, може проводитися тоді і тільки тоді, коли буде прийнятий новий (докорінно змінений існуючий) закон про референдум. Закон України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року був прийнятий ще за часів Радянської України, містить велику кількість статей, які не відповідають ключовим положенням Конституції України, конституційному ладу держави. Основний Закон встановлює лише загальні принципи оголошення і проведення референдумів і потребує розвитку та деталізації в органічному (конституційному) або звичайному законі. Не можна сказати, що законодавча робота з цього приводу не ведеться зовсім. В липні 2006 року у Верховній Раді України було зареєстровано два законопроекти: проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстраційний № 1200) та проект Закону України «Про місцевий референдум» (реєстраційний № 1154). Як справедливо зазначено у висновках Головного науково-експертного управління щодо зазначених законопроектів, спостерігається необґрунтоване подрібнення законодавства. Адже питання всеукраїнського та місцевого референдумів – однорідні за своєю правовою природою та характером регулювання. Тому, з точки зору ефективності регулювання відповідних правовідносин та з погляду правил юридичної техніки очевидна потреба консолідації однорідних норм в єдиний акт. Тобто, логічною є розробка і прийняття єдиного закону, який би замінив застарілий чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Ще одним шляхом регламентації питання референдуму в Україні є внесення змін до Розділу ІІІ Конституції України «Вибори. Референдум», зокрема, чітко визначити предметні обмеження щодо проведення всеукраїнського референдуму.

Можливий і варіант дій в рамках чинного законодавства шляхом реалізації громадянами самостійно або через своїх представників у парламенті права на судовий захист порушених законних прав, свобод чи інтересів. Такі дії можливі через систему адміністративних судів (громадянином або групою громадян самостійно) або шляхом здійснення конституційного подання (по факту прийняття Президентом України шляхом підписання та оприлюднення нормативно-правового акту певного рішення відносно проведення або відмови у проведенні всеукраїнського референдуму за народною ініціативою).