Правові аспекти обмеження в’їзду до громадян Російської Федерації до України та громадян України до Російської Федерації

3 лютого 2007 року народному депутату України П.О. Порошенку, який прибув до аеропорту Санкт-Петербурга, було повідомлено про заборону в’їжджати на територію Російської Федерації. Раніше деяким громадянам Росії було заборонено в’їжджати на територію України, зокрема, у червні 2006р. депутатам Державної Думи Російської Федерації Костянтину Затуліну та Володимиру Жириновському. Ці події стали причиною численних публікацій у вітчизняних та російських ЗМІ про політичні мотиви цих кроків. Проте, приймаючи рішення про такі дії, держава, має керуватися міжнародним правом, а також власним законодавством, з юридичної точки зору обґрунтовуючи свою позицію в офіційних заявах.

Перш за все необхідно розібратися з термінологією. У великій кількості друкованих видань можна побачити такі заголовки як «Порошенка проголошено персоною нон ґрата в Росії», або «Затулін – персона нон ґрата в Україні» і т.п. Persona non grata (від лат. – «небажана особа») - термін, властивий дипломатичному та консульському праву. Він застосовується виключно щодо представників дипломатичного корпусу. У статті 9 Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 року зазначається: «Держава перебування може в будь-який час, не будучи зобов'язана мотивувати своє рішення, повідомити акредитуючу державу, що глава представництва або будь-хто із членів дипломатичного персоналу представництва є персоною нон ґрата або що будь-який інший член персоналу представництва є неприйнятним. У такому разі акредитуюча держава повинна відповідно відкликати дану особу або припинити її функції в представництві. Ту або іншу особу може бути оголошено персоною нон ґрата або неприйнятною до прибуття на територію держави перебування». Отже, в нашому випадку можна говорити про застосування поняття персона нон ґрата на побутовому, а не юридичному рівні, адже ні П. Порошенко, ні К. Затулін, ні В. Жириновський не є представниками дипломатичного корпусу і не підпадають під дію даної статті.

Тут потрібно зауважити, що за повідомленням деяких ЗМІ Петро Порошенко мав із собою дипломатичний паспорт. Але наявність цього документу не дає підстави вважати громадянина членом дипломатичного корпусу (дипломатичного представництва). Дипломатичний паспорт стосується лише деяких привілеїв, пов’язаних зі спрощеним порядком в’їзду-виїзду на/за територію України. Відповідно до п. а) ст. 10 Віденської конвенції 1961 р. «МЗС держави перебування чи інше міністерство, по відношенню до якого мається домовленість, повідомляється: а) про призначення співробітників представництва, про їх прибуття та про остаточне відбуття, чи про припинення їх функцій у представництві». За наявними даними, МЗС Росії не було повідомлене про прибуття Петра Порошенка у якості співробітника дипломатичного представництва. Його візит був приватним, а отже він виступав у якості звичайного громадянина України.

Можливість держави заборонити певним іноземним громадянам в’їзд та перебування на своїй території є суверенним правом держави, підтвердженим світовою практикою, а також національним законодавствами держав світу, в т.ч. України та Російської Федерації. Правила в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду та транзитного проїзду через територію держави регулюється постановою Кабінету Міністрів № 1074 від 29 грудня1995 року. Згідно неї, іноземцю може бути відмовлено у в’їзді в Україну на підставах, передбачених законами України, за результатами співбесіди, яка проводиться в пункті пропуску через державний кордон посадовою особою Державної прикордонної служби. Відповідно до ст. 25 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», в'їзд в Україну іноземцю або особі без громадянства не дозволяється:

- в інтересах забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку;

- якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні;

- якщо при порушенні клопотання про в'їзд в Україну він подав про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені документи;

- якщо його паспортний документ, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

- якщо він у пункті пропуску через державний кордон України порушив правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконав законних вимог посадових осіб Державної прикордонної служби України, митних та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні;

- якщо встановлено факти порушення ним законодавства України під час попереднього перебування в Україні.

Строк заборони на в'їзд в Україну встановлюється органом внутрішніх справ, Службою безпеки чи Державною митною службою у залежності від обставин і характеру правопорушення від шести місяців до п’яти років з можливістю його подовження. У таких випадках іноземці передаються представникам прикордонних органів сусідніх держав чи випроваджуються за межі України.

Служба безпеки України заборонила в'їзд К. Затуліну та В. Жириновському, а також деяким іншим громадянам Росії на підставі п.1 вказаної статті закону («в інтересах забезпечення безпеки України»).

В російському законодавстві відповідні питання регулює Федеральний закон «Про порядок виїзду з Російської Федерації та порядок в'їзду до Російської Федерації». Коментар Департаменту інформації та преси МЗС Росії 178-10-02-2007 зазначається, що заборона на в'їзд Порошенко – «відповідь на запроваджену Україною хибну практику «чорних списків» по відношенню до російських громадян». Таким чином, видається, що був застосований пункт 7 статті 27, який надає досить широкі можливості для держави заборонити в'їзд іноземному громадянину на свою територію. В ньому закріплено: «В'їзд в Російську Федерацію іноземному громадянину чи особі без громадянства не дозволяється у випадку, якщо: (п.7) по відношенню до іноземного громадянина чи особи без громадянства прийнято рішення про небажаність перебування (проживання) в Російській Федерації». Прийняття рішень про небажаність перебування (проживання) іноземних громадян і осіб без громадянства на території Російської Федерації віднесено до повноважень Федеральної міграційної служби.

У зазначеному коментарі Департаменту інформації та преси МЗС Росії згадується таке поняття як недружня акція, або недружній акт - «…такого роду дії української сторони сприймаються не інакше як недружні акції, що ідуть врозріз з добросусідським характером двосторонніх відносин...». Це поняття зустрічалося також в нотах МЗС Росії з приводу заборони на в'їзд до України російських громадян.

Недружній акт – така поведінка держави, що завдає шкоди іншій державі, суперечить її інтересам, проте не порушує норм міжнародного права, тому не вважається міжнародним правопорушенням і не породжує міжнародно-правової відповідальності та застосування міжнародних санкцій. Оскільки міжнародне право не забороняє недружні акти, відповідні заборони існують лише на морально-політичному рівні. Інші держави мають право боротися з недружніми актами виключно заходами морально-політичного характеру і застосовувати до них реторсії.

Заборона на перебування на своїй території є безумовним правом держави, яким вона користується в силу власного суверенітету та у відповідності до свого законодавства. Формулювання, що застосовувала Служба Безпеки України, коли забороняла в'їзд громадянам Росії «в інтересах забезпечення безпеки України», може бути трактоване досить широко, і дозволяє охопити велике коло дій та висловлювань. Власне, Шевченківський районний суд м. Києва, розглянувши позов К. Затуліна, підтвердив, що заборона на його в’їзд була правомірною. Своїм рішенням від 5 жовтня 2006 року суд у присутності позивача залишив у силі заборону. К. Затулін спробував оскаржити рішення районного суду в апеляційній інстанції; апеляційний суд міста Києва, розглянувши скаргу 30 листопада 2006, не задовольнив її.

Правомірність дій України (як і Росії у випадку з Порошенком) дуже важко оскаржити, зважаючи на те, що визнання тієї чи іншої дії підставою для заборони в'їзду для іноземців залежить від тлумачення цієї дії. І якщо МЗС України у «Коментарі Прес-служби МЗС України у зв’язку з коментарем Департаменту інформації та преси МЗС РФ від 10 лютого 2007р. щодо відмови депутату Верховної Ради України П.Порошенку у в’їзді на територію Російської Федерації» заявляє, що «Українська сторона при прийнятті свого часу рішення про тимчасову заборону згаданим в коментарі ДІП МЗС РФ російським громадянам на в’їзд в Україну керувалася виключно положеннями чинного національного законодавства, яке дозволяє приймати такі рішення у випадку створення іноземними громадянами передумов до скоєння протиправних проявів, пов’язаних з посяганням на територіальну цілісність і недоторканість України та розпалювання національної ворожнечі. Такі їхні дії, без сумніву, були спрямовані також і на свідомий підрив традиційно дружніх українсько-російських відносин», то Росія не погоджується з цим «без сумніву», користуючись розпливчатістю поняття забезпечення безпеки України і має право вважати дії української влади недружнім актом, який, хоч і не порушує міжнародне право, але надає Російській Федерації підстави застосувати реторсії.

Реторсії (від лат. retorsio – зворотна дія) у міжнародному праві примусові дії держави, які вжиті щодо іншої держави у відповідь на недружній акт з її боку. Заходи, вжиті в порядку реторсії, мають бути пропорційні актові, який їх спричинив, і припинятися з моменту відновлення попереднього стану у відносинах між державами. Реторсія вважається актом правомірного примусу, але звичайно не розглядається як вид міжнародно-правових санкцій, бо, на відміну від санкцій, не спричинена міжнародним правопорушенням. Як правило, реторсія є відповіддю на цілком правомірні дії держави, що здійснюються в силу її територіальної юрисдикції, але які наносять безпідставні збитки інтересам чи престижу іншої держави. Реторсія являє собою дії, аналогічні за змістом недружньому актові, що її викликав і полягає в обмеженні тих, що не охороняються міжнародним правом, інтересів держави, яка вчинила недружній акт. Ціль реторсії – досягнення правомірними засобами такого положення, при якому регулюються розбіжності між сторонами і відновлюються порушені права. Реторсії здійснюються у різних формах, носять тимчасовий характер і мають бути одразу припинені після скасування дискримінаційних засобів. Заборона на в'їзд до Росії народному депутату Порошенко має всі ознаки реторсії, адже якісь звинувачення безпосередньо Порошенкові пред’явлені не були. В згаданому коментарі Департаменту інформації та преси МЗС Росії говориться лише про міри-відповідь на дії України а також про те, що «…в Москві неодноразово… пропонували відмовитися від заборонних заходів, що непокоять громадськість і Росії, і України. Ці пропозиції все ще залишаються в силі». Це можна тлумачити як бажання Москви відмовитися від заборон і її готовність відмінити їх, як тільки це зробить Україна.

Ще один важливий момент, на якому наголошує МЗС України, вже полягає у можливому порушенні міжнародного права з боку Російської Федерації. Як зазначається у Коментарі Прес-служби МЗС України від 10 лютого 2007р. «під час інциденту 3 лютого ц.р. в аеропорту Пулково - 2 російська сторона грубо порушила статті Консульської конвенції (1993р.) між Україною та Російською Федерацією, а також Віденську конвенцію (1963р.) про консульські зносини, відмовивши Генеральному консулу України в м. Санкт-Петербург у праві зустрічі з громадянином України П. Порошенком», а саме:

- пункт 1 ст. 9 («Консульська посадова особа має право: 1. Захищати права та інтереси акредитуючої держави, своїх громадян, а також юридичних осіб, надавати їм допомогу і сприяння») та п.1.1 ст. 14 («1. Консульська посадова особа має право: 1.1. зноситись та відвідувати будь-якого громадянина акредитуючої держави, що знаходиться на території консульського округа, а держава перебування не буде перешкоджати зносинам між громадянами акредитуючої держави та консульською установою і обмежувати їм доступ до консульської установи») Консульської конвенції між Україною і Російською Федерацією 1993р.;

- пункт а) ч. 1 ст. 36 («консульські посадові особи можуть вільно мати зносини з громадянами держави, яку вони представляють і мати доступ до них. Громадяни держави, яку представляють, мають таку ж свободу в тому, що стосується зносин з консульськими посадовими особами держави, яку вони представляють, і доступу до них;») Віденської конвенції про консульські зносини 1963р.

Якщо правопорушення мало місце, то постає питання про можливу відповідальність Російської Федерації за міжнародним правом. Хоча, як свідчить практика розгляду Міжнародним судом ООН справ про порушення Віденської конвенції про консульські зносини, наслідки для держави-порушниці є досить незначними. Зокрема, у справі братів Лагранд (Німеччина проти США, 1999-2001) Міжнародний суд ООН постановив, що влада США порушила норми Віденської конвенції про консульські зносини при розслідуванні справи братів Лагранд (громадян Німеччини, що постійно проживали в США), що були страчені за вбивство у штаті Арізона, не надавши їм права на юридичну допомогу німецького консульства, і навіть не повідомивши німецьких дипломатів про затримання братів і висунення обвинувачень проти них. Але єдиною санкцією проти США було зобов’язання вибачитись і запевнити, що консульське повідомлення стане невід’ємним правом для іноземних громадян в США. Це, однак, на завадило Сполученим Штатам майже повністю повторити свої дії щодо мексиканських громадян, що стало приводом до справи «Авена та інші мексиканські громадяни» (Мексика проти США, 2003-2004). І знову рішенням суду дії США було визнано такими, що порушують Віденську конвенцію 1963 року. Але санкції були обмежені вимогою перегляду винесених громадянам Мексики вироків.

У згаданому коментарі Прес-служби МЗС України зазначено, що «МЗС України очікує на офіційну відповідь МЗС РФ на ноту, передану російській стороні 6 лютого 2007р. у цій справі». До сьогодні офіційна точка зору Російської Федерації на ці звинувачення не відома. Єдиним офіційним поясненням Росії своїх дій щодо ситуації з Порошенком на сьогоднішній день є коментар Департаменту інформації та преси МЗС Росії, який з’явився через 7 днів після оголошення заборони на в'їзд.