Закон України «Про Кабінет міністрів України»:
аналіз основних положень на відповідність Конституції України

1. Закон України “Про Кабінет міністрів України” наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України правом вносити до парламенту подання про призначення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України «у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк, визначений частиною першою цієї статті» (частина третя статті 9 Закону – " У разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк, визначений частиною першою цієї статті, подання про призначення на відповідні посади вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України” ).

   Це положення Закону не відповідає положенням пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України, де йдеться про те, що до повноважень Верховної Ради України належить “призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України”. При цьому, у пункті 12 частини першої статті 85 Конституції України нічого не вказано стосовно п’ятнадцятиденного терміну щодо подання Президентом України кандидатур на призначення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України, який визначений у частині першій статті 9 Закону.

   Також положення частини третьої статті 9 Закону не відповідають пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України, де йдеться про те, що Президент України “вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України”. Знову ж таки, у пункті 10 частини першої статті 106 Конституції не зазначений п’ятнадцятиденний термін.

   Частина четверта статті 114 Конституції України визначає, що “ Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України”. Отже, проаналізувавши пункт 10 частини першої статті 106 і частину четверту статті 114 Конституції України, можна сказати, що вони визначають виключне право і повноваження Президента України призначати Міністра оборони і міністра закордонних справ України. І це право не обмежуються певними вимогами або строками.

2. Закон наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України правом вносити до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України. Частина третя статті 8 Закону України “Про Кабінет міністрів України” встановлює, що “у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України подання про призначення на посаду Прем’єр-міністра України у строк, визначений Конституцією України, подання про призначення на зазначену посаду вносить до Верховної Ради України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України. Рішення коаліції про внесення до Верховної Ради України подання про призначення Прем'єр-міністра України приймається на загальних зборах коаліції та підписується керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції. Подання про призначення Прем'єр-міністра України підписується керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції, та оголошується на пленарному засіданні Верховної Ради України особою, уповноваженою рішенням коаліції депутатських фракції у Верховній Раді України”. Це положення не відповідає пункту 9 частини першої статті 106 Конституції України, який визначає повноваження президента України вносити подання про призначення Прем’єр-міністра України (“вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції”). Це ж саме положення знайшло своє відображення в частині третій статті 114 Конституції України (“Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України). В Конституції нічого не вказано про можливість коаліції депутатських фракцій вносити до Верховної Ради України подання про призначення Прем’єр-міністра України.

3. Частина 9 статті 25 Закону України “Про Кабінет міністрів України” передбачає, що “Кабінет Міністрів України може скасовувати акти місцевих державних адміністрацій повністю чи в окремих частинах”. Це не відповідає положенням статті 118 Конституції України, яка визначає конституційні засади діяльності місцевих державних адміністрацій. Зокрема, частина восьма статті 118 Конституції визначає, що “Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня”. У частині восьмій статті 118 КУ не передбачені повноваження Кабінету міністрів України щодо скасування актів місцевих державних адміністрацій. Також таке повноваження Кабміну відсутнє у статті 116 Конституції України, яка визначає засади діяльності Кабінету міністрів України. Зазначене повноваження Кабміну не є таким, що може визначатися Конституцією та законами України (частина 10 статті 116 КУ), оскільки таке повноваження вже надане Конституцією Президенту України і головам місцевих державних адміністрацій вищого рівня. Отже, положення частини 9 статті 25 Закону України “Про Кабінет міністрів України” не відповідають Конституції України і є такими, що значно розширюють повноваження Кабінету міністрів України в порівнянні з КУ.

4. Положення частини другої статті 25 Закону України “Про Кабінет міністрів України” передбачає погодження Кабміном кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання КМУ (“Кабінет Міністрів України погоджує кандидатури заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабінету Міністрів України”). Це положення не відповідає частині третій статті 118 Конституції України, яка встановлює, що “Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій”. І це не залежать від того, що з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні Кабінету міністрів України.

5. Абзац другий частини четвертої статті 25 Закону передбачає можливість Кабінету міністрів України притягати голову місцевої державної адміністрації до дисциплінарної відповідальності (“У разі неналежного виконання головою місцевої державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів України має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента України з поданням про звільнення його з посади”). За загальним принципом притягнення посадової особи до дисциплінарної відповідальності здійснюється органом, до повноважень якого належить його призначення та звільнення. Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України “голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету міністрів України”. Отже, згідно з Конституцією України, Кабінет міністрів може зробити подання Президенту України щодо звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій, але не може притягати їх до дисциплінарної відповідальності, оскільки таке притягнення здійснює орган, до повноважень якого належить їх призначення і звільнення, тобто Президент України.

6. Частина 9 статті 27 Закону України “Про Кабінет міністрів України” надає Прем'єр-міністрові України та відповідному міністрові абсолютне право на відмову від скріплення актів Президента України (“ У разі якщо Прем'єр-міністр України, міністр, відповідальний за акт та його виконання, вважають неможливим скріплення підписами акта Президента України, вони повертають такий акт із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень у строки, встановлені цією статтею для скріплення акта Президента України ”). Як випливає зі змісту частини 11 статті 27 Закону (“ Акти Президента України, що скріплені підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, офіційно оприлюднюються на загальних підставах із зазначенням посадових осіб, підписами яких скріплені ці акти ”), нескріплення відповідних актів Президента України підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання унеможливлює офіційне опублікування таких актів Президента України. Частина третя статті 106 Конституції України встановлює, що “ Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України”. Частина четверта цієї ж статті 106 КУ передбачає, що “Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання”. В цей же час, в частині четвертій статті 106 не йдеться про відмову Прем’єр-міністра України і відповідного міністра скріпити своїми підписами Акти Президента України і повернення таких актів із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень.

7. Пункти 3 і 4 статті 13 Закону України “Про Кабінет міністрів України” передбачають дострокове припинення повноважень Прем'єр-міністра України у зв’язку з неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров'я і припинення повноважень Кабінету міністрів України у разі смерті Прем'єр-міністра України. Рішення про припинення повноважень Прем’єр-міністра України у зв’язку із неможливістю виконання повноважень за станом здоров’я, згідно із Законом, приймається парламентом на основі “медичного висновку” (частина 4 статті 16 Закону). Запропонований механізм викликає певні сумніви. Для впровадження зазначеної новації відсутня конституційна основа, оскільки в Основному Законі не передбачено можливості дострокового припинення повноважень Прем’єр-міністра України (на відміну від Президента України – п.2 ч.2 статті 108, стаття 110) у зв’язку із неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров’я. Крім того, припинення повноважень Прем’єр-міністра України у зв’язку із неможливістю виконання ним повноважень за станом здоров’я не міститься у переліку визначених в Основному Законі підстав припинення (у тому числі, дострокового) повноважень Кабінету Міністрів України (стаття 115). У зазначеному переліку не названо і смерть Прем’єр-міністра (яка, згідно із Законом, є однією з підстав дострокового припинення повноважень Уряду – п.4 ч.1 статті 13).

8. Необхідно зазначити, що у Законі України “Про Кабінет міністрів України” недостатньо чітко і зрозуміло врегульована зовнішньополітична функція Уряду, внаслідок чого певні положення Закону можуть тлумачитись неоднозначно. У п.1 ч.1 статті 2 Закону дублюється положення п.1 ч.1 статті 116 Конституції України, однак, при цьому, формулювання зазначеного положення проекту дещо відрізняється від конституційного через використання іншого розділового знаку після слів “самостійність України” (кома із крапкою у Законі замість коми у Основному Законі). Внаслідок цього зазначене положення Закону України “Про Кабінет міністрів України” дещо розширює визначений у Конституції України обсяг зовнішньополітичних повноважень Уряду. Зокрема, згідно із п.1 ч.1 статті 2 Закону, одним з основних завдань КМУ є “здійснення (…) зовнішньої політики держави”, у той час як відповідно до п.1 ч.1 статті 116 Основного Закону Кабінет Міністрів України лише “забезпечує (…) здійснення (…) зовнішньої політики держави”.

   Згідно із п.2 ч.1 статті 106 Конституції України керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави і представлення держави у міжнародних відносинах є компетенцією Президента України, а відповідно до п.5 ч.1 статті 85 засади зовнішньої політики визначаються Верховною Радою України.

9. У Пропозиціях Президента до Закону України “Про Кабінет міністрів України” зазначається, що зауваження викликає положення пункту 1 частини другої статті 19 Закону, який передбачає, що “повноваження членів Кабінету Міністрів України припиняються Верховною Радою України у разі звільнення з посади за поданням Прем'єр-міністра України”. Представники Президента вважають, що це положення суперечить статті 106 Конституції України і що Міністр оборони і Міністр закордонних справ України мають звільнятися за поданням Президента України. Із цим важко погодитися. Пункт 10 частини першої статті 106 КУ передбачає, що Президент України “вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України”. Але у статті 106 не йдеться про “особливий режим” звільнення цих міністрів. Натомість пункт 12 частини першої статті 85 Конституції України встановлює, що до відання Верховної Ради України належить “вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету міністрів України”. Отже, Конституція України не визначає “спеціальний режим” звільнення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України і вирішення питання щодо їх звільнення, згідно статті 85 КУ, належить до відання Верховної Ради України.

10. “Повторне” вето Президента України.

    Стосовно питання повторного вето Президента України необхідно звернутися до Рішення Конституційного Суду України 1998 року справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України. Конституційний Суд, розглядаючи дане питання, відзначив, що дія частини четвертої статті 94 Конституції України поширюється лише на випадки, коли Верховна Рада України, згідно з частиною четвертою статті 94 Конституції України, під час повторного розгляду повністю чи частково відхиляє пропозиції Президента України. У таких випадках вона має прийняти цей закон у цілому не менш як двома третинами від її конституційного складу, і Президент України, відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України, зобов'язаний підписати та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів. Однак якщо Верховна Рада України, відхиливши пропозиції Президента України або повністю врахувавши їх, вносить за своєю ініціативою додаткові зміни до закону, не передбачені пропозиціями Президента України, то змінений у такий спосіб закон підпадає під дію частини другої статті 94 Конституції України: Президент України має право повернути цей закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями для нового розгляду Верховною Радою України або підписати його, взяти до виконання та офіційно оприлюднити. Отже, якщо питання невідповідності текстів Закону, який прийняла Верховна Рада України і варіанту, який був надісланий президенту України, буде доведене, то Президент матиме право знову ветувати Закон про Кабмін. Якщо ж це доведено не буде, то Президент України, згідно з рішенням Конституційного Суду України, буде зобов’язаний підписати та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів.

    Деякі юристи вважають, що посилання на рішення Конституційного Суду від 07.07.1998 в даному випадку не може застосовуватися, адже 8 років тому судді тлумачили статтю 94 Конституції України, але у 2004 році вона була змінена. Раціональною видається точка зору Володимира Шаповала, Представника президента у Конституційному Суді, колишнього заступника Голови КС, який вважає, що навіть після запровадження політичної реформи залишилася без змін та частина 94 статті Конституції, яку у 1998 році тлумачив Конституційний Суд і на основі якої Суд наділив Президента правом ще раз використовувати вето.